乔新生 “降低移动电话国内漫游通话费上限标准”听证会代表
消费者如何看待听证会
“降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案”听证会，将于2008年1月22日在北京召开，作为消费者代表，不少消费者询问我关于听证会的基本程序。有些消费者认为听证会就是降价会；听证会就是政府做好了文章，由消费者代表“背书”。这些看法既反映了消费者的部分情绪，同时也说明对听证会制度人们还存在一定程度的误解。
在中国社会转型期之所以出现越来越多的听证会，是因为这项制度既可以弥补市场不足，也可以弥补民主之不足。在充分竞争的市场经济条件下，市场主体必须根据市场需求调整服务价格。如果电信部门价格过高，那么消费者就会用脚投票，选择其他的电信经营者。但是在我国，电信行业是寡头垄断经营，由于所有电信经营企业都属于国家控股的国有企业，而国有企业都归政府监管，所以，电信企业之间不可能有真正的竞争。人们注意到，当一些地区不同电信经营企业相互竞争趋于白热化的时候，国有资产监督管理委员会通过走马换将的方式，将几个主要电信企业的负责人工作岗位进行轮换，从而有效地避免了实质意义上的竞争。在这种情况下，要想改变我国电信行业竞争能力不足的问题，必须依照我国价格法的规定，由政府主持模拟市场竞争，从而实现电信行业的今后发展，满足消费者的部分要求。
在西方许多国家同样存在着电信垄断经营的问题，他们的解决办法通常是由国会议员代表消费者提出议案，由政府部门根据国会决定的各项政策方案，敦促电信经营部门让利于民。在有些情况下，政府的反垄断机构还可以对垄断经营企业提起诉讼，甚至可以强行拆分垄断企业。由于我国目前正处于民主政治转型时期，百废待兴，全国人大及其常委会不可能具体关注消费者反映强烈的电信收费问题，所以由政府组织价格听证会，是解决问题的有效手段。可以这样说，立法听证会旨在解决民主不足的问题，而价格听证会旨在解决市场不足的问题，但在中国特殊的历史阶段，价格听证会也在一定程度上反映了民众的心愿，加快了我国民主政治的发展步伐。
在我国立法法和价格法乃至一系列行政法规和部门规章中，对听证会的法律地位和操作程序作出了明确的安排。尽管这些制度规定还存在这样或那样的问题，但毕竟为政府机关广纳善言、听取民意提供了法律上的通道。如果对听证会制度缺乏应有的理解，或者对听证会的效果表示怀疑，那么就不能有效的利用听证会制度，反映意见，促使政府对电信领域中存在的问题进行宏观调控。
此次听证会所涉及的内容非常具体，但是，其中所包含的信息却非常丰富。通俗地说，目前我国移动电话国内漫游通话费标准不是市场竞争的结果，而是一种政府定价。政府只规定了国内漫游通话费的上限标准，而没有规定下限标准，所以不排除中国移动公司根据消费者的普遍要求，大幅度降低移动电话国内漫游通话费标准的可能性。换句话说，政府此次举办听证会，只是给中国移动电话国内漫游服务收费标准降低了“天花板”，压缩了中国移动电话国内漫游服务的收费调整空间，而不是强制要求中国移动电话国内漫游通话费达到某种标准。所以，此次“移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”，是为政府确定价格调整幅度提供意见，而不是直接与中国移动电话国内漫游服务商进行商业谈判。
基于这样的考虑，消费者应该意识到，一方面应当敦促政府扩大信息供给，按照政府信息公开条例的规定，将有关决策的信息公布于众；另一方面也应该要求电信服务商简化有关技术性方案，充分满足消费者知情权。前者是行政法律关系问题，后者是消费法律关系问题。此次北京听证会，首先要解决政府信息公开的问题，然后再解决消费法律关系中存在的问题。所以，一些消费者要求政府有关部门，特别是主持此次听证会的国务院发展和改革委员会有关机构公开有关听证会的各种信息，值得决策者认真研究。
听证会是法律所规定的一项重要制度。在中国社会转型时期，这项制度将发挥重要的作用。当然，要想达到举办听证会预期的目的，还需要参与者共同努力。我们不应对这项制度抱有过高的期望，因为这只是中国市场经济发展和民主进程中必不可少的技术性制度安排，但我们也不能妄自菲薄，放弃自己的责任。
听证会代表为何聘请而不是选举
国家发展和改革委员会、信息产业部委托研究机构提出《降低从电话国内漫游通话费上限标准方案》，并聘请听证会代表出席在北京召开的听证会。
不少记者朋友感到奇怪，为什么听证会代表不是选举产生，而是由听证会举办单位聘请呢？
听证会是一种咨询会。从听证会的性质来看，有价格听证会、立法听证会、调查听证会、学术听证会等。从听证会召开的时间来看，有决策前听证会、决策后听证会、决策实施听证会等。但无论何种性质的听证会，都是一种咨询性质的会议。换句话说，听证会本身不产生决策，而只是为决策者提供某些可资参考性的意见。不同性质的听证会作用有所不同，但都是为决策者提供可靠的信息。因而听证会既要考虑到广泛性、代表性，同时更要考虑到专业性。
价格听证会是诸多听证会中的一种表现形式，它旨在收集价格方面的有关信息。因而这样的听证会一般邀请经营者的代表、消费者的代表和相关领域的专家出席会议。如果实行选举产生，那么，可能会使某些领域的代表处于绝对优势地位，从而使听证会失去固有的功能。
从理论上来说，选举是一种十分有效的办法，但是选举本身具有多种形式，其中既包括普遍选拔，同时也包括部门推举。如果只看到选举所产生的普遍性，而没有注意广泛性和代表性，那么，就会将民主选举扩大化，从而不利于平衡各方面的利益。
举行听证会的目的决定了，政府主管部门必须通过广泛的调查，聘请有关人士参加听证会，充分发表自己的意见，并且把代表的意见公布看来，接受公众的检验。
根据《政府价格决策听证暂行办法》第八条之规定，听证会代表应当具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门应当根据听证内容，合理安排听证会代表的人数及构成。
人们注意到，关于“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”，所采取的方案，是国家发展和改革委员会、信息产业部委托研究机构提出的方案，并不是国家发展和改革委员会的最终决策。因而此次在北京召开的听证会，是一种决策前的听证会，它为国家发展和改革委员会制定有关电信资费价格提供参考性意见。作为消费者代表，不但要表达自己的意见，而且要充分听取其他消费者对电信资费价格调整方案的意见。在必要的时候，“听证会代表可以向申请人提出质询，对制定价格的可行性、必要性以及定价方案提出意见，查阅听证笔录和听证纪要”。“听证会代表应当如实反映群众和社会各方面对制定价格的意见，遵守听证纪律，维护听证秩序，保守国家秘密和商业秘密”。（《政府价格决策听证暂行办法》第九条、第十条）
所以，听证会的代表在参加听证会的时候，不能简单地满足表达个人的意见，而“应当如实反映群众和社会各方面对决定价格的意见”。这是听证会代表与其他代表的不同之处。在现实生活中，全国人大代表参与制定国家大政方针，因而必须旗帜鲜明的表达个人的意见，尽管这些意见来自于他所代表的选区选民的普遍诉求，但是，在具体投票过程中，他必须以个人的名义作出选择。由于听证会代表不具有决策的功能，所以，听证会代表更像是“白手套”，他将自己所代表消费者的意见或者经营者的意见充分表达出来，仅此而已。
如果听证会的代表特立独行，满足于个人意见的表达，而无视公众普遍的愿望，那么，这样的听证会代表就是不合格的代表。在行政实践中，选择听证会代表，不仅既要看他是否具有个人观点，同时还要看他是否能代表公众的普遍意见；不仅要看他是否具有表达能力，而且要看他所表达的内容是否符合他所在群体的广泛诉求。从这个意义上来说，听证会代表搜集公众意见的能力至为重要。如果听证会代表不能在有限的时间里，充分听取社会各界的意见，那么，他所发表的意见就可能会出现片面性。中国消费者协会委托各地消费者协会挑选消费者代表，并且由各级消费者协会组织各种意见座谈会，这是一种十分有效的制度安排。从程序上来看，价格听证会的代表是由政府聘请的，但却是由消费者协会或者消费者委员会公推产生的。在搜集消费者意见方面，听证会代表可能比其他代表更能贴近消费者，因而也更容易反映消费者的心声。
听证会代表如何反映意见
听证会是一项听取公众意见、提高决策科学性的法律制度。我国价格法、立法法等法律规定了听证会制度，但是，对听证会代表的产生，以及代表的权利和义务，法律并没有作出明确的规定。《政府价格决策听证暂行办法》第22条规定，听证会代表对申请人提出定价方案和有关评审机构的评审依据及意见进行论证。换句话说，听证会代表在反映意见的时候，必须针对申请人提出的方案发表意见。
那么，听证会代表能否在听证会上提出新的决策方案？目前我国法律对此并没有禁止性规定。从行政实践来看，在听证会上代表完全可以根据自己调查的情况，提出不同的决策方案。这既是公民依照宪法和法律建言献策的权利，同时也有助于实现科学决策的目的。但是，在听证的过程中，如果听证会代表提出不同的方案，甚至提出与申请人方案完全相反的方案，那么，势必会导致听证会焦点分散，从而降低听证会的效率。
所以，听证会代表在听证会上只能就申请人提出的意见进行实质性讨论，这类似于仲裁机构只能围绕申请人提出的仲裁请求作出裁决。如果听证会的主题不集中，那么主持人可以行使自己的权力，引导代表就是申请人提出的方案发表意见。当然，从法律上来说，听证会代表完全可以否决申请人提出的方案，但能否在听证会上直接提出新的方案，确实值得认真研究。
从理论上来说，听证会只是为政府决策提供参考意见。只要这些意见有助于政府决策部门科学决策，那么这些意见都应该被接受。从这个意义上来说，听证会的主持人应当鼓励听证会的代表通过其他方式发表自己的看法，但在听证会上应该围绕着申请人提出的方案建言献策。
听证会的举办单位不应该拒绝听证会代表接受记者的采访，更不能要求听证会代表处于相对隔离的状态，因为那样做不但无助于代表了解公众的意见，而且在客观上限制了听证会代表的言论自由。
当然，听证会的举办单位为了防止出现新闻炒作，可以采取必要的保密措施。但是，听证会举办单位必须正确处理保护商业秘密与满足公众知情权之间的关系；必须正确处理听证会意见的原始性与公民言论自由之间的关系；必须正确处理尊重新闻报道权与维护听证会秩序之间的关系；必须正确处理代表个人意见与所代表公众意见之间的关系。
在现实生活中，新闻记者的采访可能会过早暴露听证会代表的意见，所以，听证会举办单位要求代表在听证会举行前，不接受新闻记者的采访和对外发表意见，具有一定的合理性。但既然听证会代表是代表部分群体和集团发表意见，如果听证会代表不接受新闻媒体的采访，不与他所代表的消费者群体或者经营者交换意见，那么，代表所发表的意见很可能是自己的意见。这对于实现听证会的目的是极为不利的。
问题的关键就在于，听证会代表在接受新闻媒体采访的时候，是表达个人的意见，还是借助于新闻媒体广泛征求社会各界的意见。作为听证会的代表，笔者认为，在接受新闻媒体采访时，不应该就实质性问题表达个人的意见，而应该主动宣传听证会制度，介绍听证会的有关背景情况，借助于新闻媒体广泛征求公众的意见。只有这样才能广纳善言，充分履行代表的职责。
笔者始终认为，新闻媒体是听证会代表与公众沟通的桥梁，是广泛搜集民意的重要渠道，是宣传听证会制度的有效途径。如果善用新闻媒体资源，既可以平息社会矛盾，又可以强化听证会的作用，将各种声音纳入到决策体制内部，从而有效地化解矛盾，减少冲突。
从笔者的经验来看，通过新闻媒体广泛征求群众的意见，可以提高工作效率。自从新闻媒体公布笔者的电子信箱之后，已经收到大量的群众意见，这些意见有助于笔者更加全面地思考问题。
当然，作为消费者的代表，消费者的意见就是笔者的意见。在国家发展和改革委员会公布“降低移动国内漫游通话费上限标准方案”之后，希望消费者能够通过新闻媒体畅所欲言，充分表达自己的关切，提出建设性的意见。这样做有助于代表全面听取各方面的意见，从而提出科学的建议。
移动电话漫游费降价为何政府说了算
“降低移动电话国内漫游通话费上限标准”听证会，由国家发展和改革委员会价格司主持，听证会并不直接决定移动电话国内漫游收费标准，而只是为国家发展和改革委员会调整相关资费标准提供参考意见。所以，此次听证会不是商业谈判，更不是直接决定移动电话国内漫游收费标准的会议。在听证会结束后，国家发展和改革委员会根据听证会代表的意见，确定移动电话国内漫游通话费的上限标准。
根据价格法的规定，与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求情况，国民经济和社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价，批零差价，地区差价和季节差价。政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。从这些规定可以看出，移动电话漫游费降价必须由政府制定指导价，确定降低移动电话国内漫游费的浮动幅度。政府为了更好地了解移动电话国内漫游费的成本，必须召开听证会，充分听取消费者、经营者和有关方面的意见。
从价格法的立法精神来看，召开听证会旨在实现下列目的：首先，开展价格、成本调查，了解移动电话国内漫游通话费的价格和成本构成，分解中国联通和中国移动公司的企业内部成本，剥离出移动电话国内漫游通话费的具体费用，从而为确定合理的服务价格奠定基础；其次，听取消费者的意见，在确定成本的基础上，考虑到消费者的实际承受能力，确定移动电话国内漫游通话费的具体价格；第三，充分考虑经营者的实际情况，在满足消费者需求的前提下，为经营者的可持续发展保留利润空间。
按照价格法的规定，召开听证会不是可选择的程序，而是必经程序。价格法明确规定制定关系群众切身利益的价格，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
换句话说，在直接关系群众切身利益服务价格调整时，政府价格主管部门不仅要确定政府指导价，而且要在制定政府指导价之前，举办听证会，充分听取消费者、经营者的意见。然而，我国价格法并没有规定听证会所依据的方案由谁提出。根据《政府制定价格行为规则》，调整价格，可以由制定或者调整价格的行业主管部门、行业协会、消费者协会或者经营者提出书面申请报告，报有定价权的政府部门，也可以由有定价权的政府部门根据价格法的规定直接确定。
此次“降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案”，是由信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所、国家发展和改革委员会宏观经济研究院综合经济研究所、北京邮电大学经济管理学院提出的，应该属于民间“标准方案”。由于此次听证会是由国家发展和改革委员会举办，而提出标准方案的科研机构显然不属于“经营者或者主管部门”，所以，应该视为“在无申请人的情况下，政府价格主管部门和有权制定价格的其他部门”，“依照定价权限”，“提出定价方案并举行听证会”。换句话说，启动听证程序可以是由经营者或者主管部门提出申请，也可以是由消费者或者社会团体委托消费者组织向政府价格主管部门提出申请，在无申请人的情况下，政府的价格主管部门和有权制定价格的其他有关部门，可以直接举行听证会。
由于此次听证会旨在“降低移动电话国内漫游通话费上限标准”，所以可以肯定，不是由经营者主动提出举行听证会申请；从目前披露的情况来看，消费者或者消费者团体也没有委托消费者组织向政府价格主管部门提出申请。所以唯一的解释是，国家发展和改革委员会认为应当举行听证会，降低移动电话国内漫游通话费上限标准。
国家发展和改革委员会主动降低移动电话国内漫游通话费上限标准，说明国家发展和改革委员会充分尊重民意，真正贯彻了科学发展观，体现了执政为民的思想。当然，从长远来看，消费者或者社会团体应该依照法律规定，更加主动地向政府价格主管部门提出申请，只有这样，才能更快地启动听证会程序，确保消费者的利益不受损害。
如何提高听证会的公信力
作为“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”的代表，我常常遇到的问题是，听证会对维护消费者的合法利益是否有效？的确，从近年来全国各地召开的听证会效果来看，听证会大多变成了“涨价会”，在个别地方甚至出现了职业听证会代表，频繁参加政府举办的各类听证会。
听证会从性质上来说，属于咨询会而不是决策会。听证会是政府或者立法机关在重大决策之前，或者在重大决策实施之后，为充分听取社会各界的意见，而设计的一项制度。这项制度有助于立法机关和行政机关广纳善言，科学决策。
听证会从技术上来说，属于信息搜集而不是信息的规划。从信息搜集的方式来看，政府可以通过内部的统计机构、民间的调查机构、新闻媒体搜集信息。听证会是决策者直接召开会议，听取社会各界的意见。从信息搜集的机制来看，既可以通过体制之内现有的渠道，全面搜集信息，比如通过人民代表大会，搜集各种意见并作出决策；也可以通过临时性的听证会，搜集各方面的信息，供决策者参考。所以，在制度设计上听证会代表不实行人口比例选举制度，也没有严格的界别划分。决策者完全可以根据听证的内容召开听证会，这种制度上的灵活性，便于决策者随时听取代表的意见，慎重决策。
听证会从法律上来说，属于典型性制度而不是一般性制度。根据我国立法法规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。根据价格法的规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
听证会制度既存在于立法体制之中，也存在于行政决策之中，是一种用途广泛的法律制度。但是，听证会制度不能代替决策制度，或者说听证会制度不是决策制度的全部。如果把听证会当作决策会，那么，就混淆了听证会的概念，夸大了听证会的功能。听证会可以出现在决策之前，也可以出现在决策实施之中，但是，听证会只是为了搜集社会各界的意见，为政府作出决策、实施决策或者修改决策提供充分的信息。听证会不能代替政府机关对信息进行归纳和整理，听证会更不能作为政府作出某项错误决策的借口或者基本依据。换句话说，政府在决策时，不能根据听证会个别代表的意见作出决定，而应该根据决策的内容以及法律依据，参考听证会代表的意见，慎重作出决定。举例来说，关于“降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案”的听证会，首要目的是为了满足公众的知情权，实现政府决策的透明化，其次是为经营者、消费者表达各自的意见提供良好的平台。政府价格主管机关在充分听取各方意见之后，必须根据移动电话国内漫游通话费用成本构成情况，调整移动电话国内漫游通话资费标准。
所以，考察听证会效果的好坏，不仅要看听证会后政府作出何种决策，还要考察听证会本身是否增加了政府工作的透明度，是否充分满足了公众的知情权。提高听证会的公信力，不是看听证会召开之后，商品或者服务的价格是否下降，而应该看听证会本身是否为经营者、消费者提供了充分表达自己意见的机会，是否通过听证会化解了矛盾，消除了分歧。
如果听证会暗箱操作，那么即使召开听证会后，政府作出了降低价格或者服务标准的决定，人们对听证会仍然会充满疑虑。现在人们之所以对听证会产生误解，很大程度上是因为对听证会的功能和性质缺乏了解所致。听证会为利益相关者提供相互交流的机会，但听证会的首要目的是增加政府决策的透明度。在听证会中包含两个法律关系：行政法律关系和消费法律关系。过去人们只重视其中所包含的消费法律关系，而忽视了其中所隐含的行政法律关系，所以，人们往往以听证会之后，政府是否降低商品或者服务价格作为判断听证会是否成功的重要依据。实际上，只要政府在听证会上广纳善言，听取各方面的意见，充分增加政府决策的透明度，那么，即使在听证会后提高商品或者服务的价格，人们仍然会对此表示理解。
基于这样的认识，我们认为提高听证会的公信力，必须从以下几个方面入手：首先，必须改革我国的听证会制度，在总结我国价格听证、立法听证经验的基础之上，制定专门的听证会法律制度，明确听证会的内容和程序，确定听证会参与者的权利和义务。其次，必须制定听证会申请书和理由说明书制度，明确听证会的目的，建立听证会调查、质询、辩论制度，围绕着申请书和理由说明书中所提出的论点和论据展开广泛的讨论，不应把听证会当作走“过场”，在很短的时间里要求听证会代表对申请人提交的各种材料发表意见；第三，必须建立透明的听证会机制，让社会各界充分了解听证会代表所表达的意见。第四，必须建立常态化的听证会代表选拔机制，让那些热心公益事业、具有专业知识的公民成为听证会代表。第五，必须把听证会与人民代表大会紧密结合起来，建立一种政策咨询与决策相互联系的科学决策机制。
听证会代表是如何产生的
在湖北省消费者委员会组织的“降低移动电话漫游通话费上限标准听证会”代表座谈会上，湖北省消费者委员会的领导介绍了听证会代表产生的情况。作为此次听证会代表，我更愿意从自身的感受出发，谈一谈对此次事件的认识。
学校寒假结束之后，我从外地讲学回来，看到国家发展和改革委员会、信息产业部召开“降低移动电话漫游通话费上限标准听证会”的消息，于是着手查阅有关资料。之所以这样做，不仅仅是因为我是移动电话的使用者，更重要的是我从事商法和经济法研究，长期关注我国价格法和消费者权益保护法方面的问题，曾经撰写过有关文章。
工人日报的记者朋友问我研究的方向，我告诉他我最早从事商法研究，长期担任商法基本理论教学工作。在研究过程中我发现一个非常有趣的现象：在一些发达的市场经济国家，大多采取民法和商法分立的立法模式。之所以这样做，学术界有各种不同的解释，有人认为这是立法者有意为之，甚至还有人认为这是立法机关惊人的“疏漏”。但在我看来，偶然之中存在必然。民法和商法虽然都是调整平等主体之间关系的法律，但是，他们所体现的法治精神是完全不同的。民法体现互助的精神，强调意思自治，但是并不强调等价交换。而商法则更多地体现营利的精神，在双方没有约定报酬的情况下，当事人有报酬请求权。但问题就在于，消费者与经营者发生法律关系的时候，如何确定彼此的权利和义务？当市场经济进入到垄断阶段之后，这个问题就变得日益突出。各国为了保护消费者的利益，制定了一系列的法律，这些法律明确规定消费者具有知情权、公平交易权，消费者在购买商品或者接受服务的时候，不需要讨价还价，就可以获得法律上所规定的权利。这些法律要求政府必须通过各种方式维护消费者的利益，千方百计地满足公众的知情权，迫使经营者披露他们的经营信息。所以，听证会从性质上来看，是为政府决策提供参考意见，但是，听证会在客观上起到了满足消费者知情权的作用。
尽管在学术界，采取何种立法模式仍然存在着较大的争论，但是在满足消费者知情权方面，学术界并没有根本的分歧。各个国家在进行法律制度设计的时候，除了完善民法和商法，克服信息不对称所造成的权利义务失衡现象之外，还通过大量的行政法规或者经济法规，敦促政府千方百计地满足消费者的基本权利。在我国价格法、立法法中都有关于听证会的规定，如果善用这一法律制度，那么不仅可以提高政府决策的科学性，而且可以增加垄断企业的透明度，满足消费者的知情权。从这个意义上来说，作为一个学者我非常乐意接受这样一个挑战。
作为湖北省消费者委员会的老朋友，我多次参加湖北省消费者委员会组织的听证会和其他维护消费者权益的活动。湖北省消费者委员会的领导与我联系之后，我立即着手开展调研活动。除了与消费者座谈之外，我还与中国移动湖北公司、中国联通湖北公司的有关负责人联系，在湖北省消费者委员会的协助之下，调查中国移动公司、中国联通公司内部组织架构和公司治理结构，了解了公司的资本运营情况。这些调研活动对我撰写听证会报告具有非常重要的意义。
更有趣的是，一位消费者通过报社跟我联系，准备提供“重磅炸弹”。我相信这位消费者是出于善意，是为了中国移动公司和中国联通公司的长期健康发展。尽管他所提供的公司内部领导人腐败的情况在没有认真核实之前，我不便向外界公开，但通过这些材料，我还是间接地了解到了中国移动公司和中国联通公司发展中存在的一些深层次的问题。
坦率地说，作为主要服务客户在中国大陆的电信公司，中国移动公司和中国联通公司的海外上市本身就充满着波诡云谲。这两家公司是为了筹集发展资金，完全可以采用其他更好地办法；如果为了改善公司内部的治理结构，完全可以制定特别法，建立有别于一般公司的监督机制。但是公司海外上市，不仅没有平息消费者的怨气，反而增添了许多变数。可以想见，如果此次听证会召开之后，国家发展和改革委员会决定降低移动电话漫游费的标准，那么，上市公司的股价将会发生剧烈的波动。
当然，所有这一切都与此次听证会没有直接的联系。笔者非常赞成中国公司走出去，但是，如果走出去的目的不明确，那么，公司走出去之后将会给中国未来的改革带来极大的困难。君不见，现在由于执行国家的政策定价，政府不得不为一些在海外上市的公司提供额外的补偿。这是中国改革30年需要认真总结的经验和教训。但我必须再次强调，所有这一切都与此次听证会无关。作为学术问题，我愿意发表自己的意见。关于此次听证会的所有建议，以提交给国家发展和发展委员会的建议报告为准。
如何评价移动电话国内漫游费计费标准
国家发展和改革委员会、信息产业部联合举行的“降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案”听证会，推出了两套方案。要想彻底弄懂这些方案，需要一定的智力。之所以如此，是因为这些方案必须放在纵横坐标之中，才能找到它们的位置。具体而言，首先，举办单位提出的方案是政府限价方案，而不是移动电话国内漫游费的标准方案。所以，消费者在分析听证会方案的时候，不能与现实生活中存在的移动电话国内漫游费相比较，更不能和中国移动、中国联通推出的各类“套餐”加以类比，因为那样做只会使问题更加复杂。其次，听证会推出的方案使用大量的技术术语，其中既有“主叫”和“被叫”，也有“预付费”和“后付费”。对那些长期使用移动电话，但从未考虑其中工作流程的人来说，确实有一定的难度。第三，听证会方案不是直接确定电话资费，而是使用“高于本地通话标准资费”这样的概念，迫使消费者必须在头脑中进行价格转换之后，方能了解听证会方案中所确定的真实价格。
在经过仔细研究，请教有关专家之后，我尝试用通俗的例子，说明此次“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”中所提出的方案。
首先，假设我是武汉地区用户，按照标准术语，我的“归属地”就是武汉市。假如我在武汉市拨打移动电话，那么，每分钟0.4元。如果我到北京，拨打当地的电话，那么每分钟0.4元。假如我在北京，拨打武汉市的电话，那么，每分钟0.4元，加上每6秒钟0.07元。请注意在上述方案中，我都是主动打电话给别人。
其次，如果别人拨打我的电话，我在武汉市，那么，每分钟0.4元。如果我出差到北京，那么就是每分钟0.4元，外加每6秒钟0.07元。
上述两项加起来，应该是听证会的第一套方案所包含的内容。
第三，如果我在武汉市拨打电话，那么每分钟0.4元。如果我到北京市，无论是拨打北京电话，还是打武汉市的电话，每分钟0.7元。
第四，如果我在武汉市接听电话，那么每分钟0.4元。如果我在北京市接听电话，那么每分钟0.3元，不管电话来自北京市还是武汉市。
上述两项加起来，应该是听证会的第二套方案所包含的内容。
所以，当我分析这两个方案到底谁最便宜的时候，我必须首先考虑是否经常出差，还要回顾一下，到底是主动拨打电话的时候多，还是接听电话的时候多。如果接听电话的时候多，那么第二套方案较为有利。如果出差在外地，而且拨打当地电话的时候多，那么应该选择第一套方案
对于不同的人来说，应该作出不同的选择。但是无论何种选择，都无法逃避交付漫游费的义务。正因为如此，中国移动和中国联通在经营的过程中推出了各种“特殊套餐”，针对不同的客户群，开展市场营销。
由此我们可以得出下列结论：此次“降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会”所提出的方案，是政府的方案而不是经营者的方案。经营者的方案只能比政府的方案更为优惠，至少等同于政府的方案。假如经营者提出的营销方案，高于听证会的方案，那么，一旦听证会方案被批准，经营者的营销方案就构成违法。
在全国各地移动电话业务经营者纷纷推出各种优惠措施的大背景下，这样的听证会方案不可能具有吸引力。人们之所以关心听证会，不是对两个方案感兴趣，而是对移动电话国内漫游通话费下调感兴趣。从笔者调查的情况来看，当前我国移动电话国内漫游费通话标准非常多，这些标准往往以“套餐”或者“特殊套餐”的方式表现出来。作为听证会的代表，在调研过程中，经常会碰到消费者询问我，使用何种移动通信国内漫游通话费标准？在日常生活中，我追求简单生活，所以只有“神州行”。一旦电话费用不够，立即到附近的电信经营部门购买电话卡。但在调查的过程中间，我确实遇到过搜集中国移动、中国联通各种“套餐”的用户。我只能说这些消费者恐怕不仅仅是为了通信需要，其中可能还有收藏的爱好。
在深夜讨论这样的问题，丝毫不能产生有趣的感觉。这样的智力测验，对许多消费者来说并无必要。假如国家发展和改革委员会、信息产业部要求中国移动、中国联通等经营者直接标明收费价格，或许更容易得到消费者的理解和谅解，毕竟满足消费者的知情权是经营者法定的义务。但我必须声明的是，上述两套方案并非国家发展和改革委员会、信息产业部的方案，而只是信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所、国家发展和改革委员会宏观经济研究院综合经济研究所、北京邮电大学经济管理学院接受委托提出的听证会方案。既然听证会举办单位已经公布了方案，那么，就可以推定听证会举办者欢迎广大消费者对这些方案充分发表意见。
移动电话国内漫游通话收费存在的问题
如果离开中国的实际情况，讨论中国移动电话国内漫游通话费标准毫无意义。与改革开放初期中国移动电话国内漫游通话资费标准相比，我国移动电话运营商已经大幅度降低了收费标准。总体而言，中国移动电话国内漫游收费改革包括下列内容：首先，从技术上来看，实现了从模拟移动电话向数字移动电话的转变，大大提高了移动电话国内漫游的服务水平；其次，建立了覆盖整个中国大陆的移动电话通讯网络，即使在喜马拉雅山和沙漠无人区，也能够实现自由通话；第三，改革了我国网络结构，在一定程度上减少了移动电话国内漫游的故障率，降低了部分地区移动电话国内漫游资费标准。
但是，中国移动电话国内漫游通话收费标准改革仍不尽如人意。具体说来，存在以下几个方面的问题：首先，移动电话国内漫游通话收费标准极为复杂，由于其中包含了许许多多的技术方案，所以在一定程度上损害了消费者的知情权。其次，在国家发展和改革委员会实行限价措施之后，移动电话国内运营商为了竞争的需要，纷纷推出各种优惠措施，而这些以“特殊套餐”名义出现的服务收费项目，不仅容易产生误解，而且出现了事实上的捆绑销售，损害了消费者的公平交易权和自主选择权。第三，在经营的过程中，移动电话国内漫游收费标准始终缺乏清晰的成本，虽然中国移动和中国联通先后上市，但是在移动电话国内漫游通话费收费标准方面，仍然没有遵循电信条例的基本规定，向消费者公布移动电话国内漫游收费的成本依据。国家发展和改革委员会作为价格主管机关在确定移动电话国内漫游收费标准时，采取一种限价措施，这对于保护消费者的合法权益具有实质性帮助。但是由于国家发展和改革委员会不掌握移动电话国内漫游收费的基本成本，所以，既不能禁止移动电话运营商之间恶性竞争，也不能根据价格法和电信条例的规定，直接确定移动电话国内漫游收费标准。
所以，笔者的建议是：第一，修改我国移动电话国内漫游通话费管理办法，将上限标准管理改为直接定价。换句话说，国家发展和改革委员会应该直接核定移动电话国内漫游通话费的成本，并在此基础上，为移动电话运营商提供的各项服务定价。这样做既可以满足消费者的知情权，最大限度地保护消费者的切身利益，同时又可以防止移动电话运营商之间恶性竞争，从而造成国有资产流失。
第二，彻底改革我国现行移动电话网络体系，将按照行政区划设置的移动电话国内漫游网络，改为全网方案。换句话说，移动电话运营商在全国经营统一网络，在同一个网络中不存在移动电话国内漫游通话费的问题。当前“我国移动电话网本地网范围一般与固定电话网相同。对移动电信企业来说，一般一个行政区划对应一个本地网，本地网内的用户之间通话不产生长途费和漫游费”（降低移动电话国内漫游通话费上限标准竞争会才说材料之二）。这种按照行政区划人为设置移动电话网络的做法，已经完全不能适应现代市场经济的需要。事实上，在一些地区已经改变了按照行政区划设置网络的做法，实现了全省互联互通，通过“优惠套餐”的方式，彻底取消了长途费和漫游费。
第三，必须对中国的移动电话经营成本进行全面调查，在对中国移动、中国联通电话运营商经营成本进行逐项审核的基础上，重新核定移动电话服务收费标准。并且根据企业的运营成本、消费者的承受能力，确定中国移动电话经营服务价格。我们应该彻底改变目前这种盲人摸象的监管做法，根据我国电信条例等法律规则，对所有经营移动电话服务的企业进行成本核算。
第四，禁止移动电话运营商从事各种捆绑式销售，在推出各种服务项目时，必须满足消费者的知情权。禁止以违法的有奖销售、搭售、虚假的广告宣传欺骗消费者，禁止通过各种内部的优惠价，实行歧视性销售，损害国家的利益。
第五，在对中国移动网络进行技术整合的基础上，对移动电话运营商的资本进行整合，并在此基础上组建由国家统一定价、在全国实现无漫游费的移动电话运营服务企业。整合后的中国移动电话运营商应当逐步实现从海外退市，真正变成为中国消费者服务的移动电话运营机构。
总而言之，实现国家定价是前提，实现网络全覆盖是基础，进行成本核算是必要条件，禁止不正当竞争是外部保障，对移动电话运营商实行资本整合是必要手段，建立质优价廉的移动电话服务网络是最终目标。
规模经济与漫游资费
研究机构接受信息产业部、发展和改革委员会委托，提出的“降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案”可能存在问题。从方案的内部构成来看，这是一种比较性的捆绑销售方案，消费者不容易理解，而且在操作的过程中还会出现侵犯消费者知情权的现象。对于消费者来说，使用移动电话拨打长途，肯定要“占用国内长途电路”，这种为了追求科学性而分解收费标准的做法，给此次听证会带来不少变数。
作为“降低移动电话国内漫游通话费上限标准方案听证会”代表，我在征求消费者意见的时候，发现90%以上的消费者要求坚决取消漫游费。事实上，在信息产业部、国家发展和改革委员会公开的方案中，部分移动电话使用者在拨打移动电话的时候，实际上已经没有了漫游费。这说明制度的设计对于满足公众的知情权有多么重要。
消费者之所以要求取消漫游费，理由是中国移动和中国联通建立了覆盖全国的网络，实现了超额利润。在网络建设的初期，为了发展的需要收取漫游费是可以理解的，但是，当电信网络基本形成，规模经济已经十分明显的情况下，继续收取漫游费就是不当得利。
部分经济学者在表达自己意见的时候，多次使用规模经济的概念。坦率地说，这是中国经济学者习惯于定性分析的表现。所谓规模经济必须有数量指标加以支撑，如果不了解中国移动电话运营商的投入产出增长曲线，不了解规模经济中的边际成本和边际利润，那么，使用规模经济这个概念来解释电信运营商的漫游费，显然有失偏颇。
虽然中国联通和中国移动提交了上市公司的年度报告，但是，据笔者了解，中国联通和中国移动与上市公司有着本质的区别。如果不了解电信运营商的组织架构，不了解公司经营发展情况，那么人们很难了解电信运营商的投入产出情况。
在中国联通和中国移动内部，存在着上市公司资产与非上市公司资产两个部分（笔者只是从有限公司和股份有限公司的基本构成来分析），每天面对消费者的公司可能是上市公司的组成部分。如果上市公司的内部组织结构复杂，交易成本巨大，那么，上市公司的经营利润很可能消耗在公司内部各个组织之间。所以，要想了解电信运营商的成本构成，必须首先了解上市公司内部组织结构，以及这些结构之间所形成的交易费用。
个别记者朋友不了解我所做的工作，认为花很大精力考察电信运营商的组织架构和企业内部组织结构，与此次漫游费听证会没有太大的关系。但在我看来，要想真正了解漫游费的收入和成本支出情况，必须首先了解电信运营商的组织架构。
从目前公开的背景材料来看，电信运营商网络存在三级组织架构，除了总部运营机构之外，还有省一级的运营机构和地区一级的运营机构。部分电信运营商为了提高经营效率，将部分县一级运营机构整合起来，从而形成了独特的经营网络和漫游费结算机制。换句话说，中国的电信运营商在全国范围内建立了统一的移动电话经营网络，可是在组织架构的内部，还存在着不同层次的移动电话经营网络。这些移动电话经营网络互联互通，从而构成了中国大陆全覆盖的移动电话业务网络。
从全国范围来看，移动电话运营商经济规模庞大，但是从地区网络结构来看，却并非都是如此。有些地区移动电话用户较少，所以，移动电话经营的单位成本较高；有些地区移动电话用户较多，所以移动电话经营的单位成本较低。这就是移动电话运营商收取漫游费的原因。
由此可见，所谓规模经济问题应该转化为移动电话运营商的组织架构问题。如果移动电话运营商能够减少中间环节，那么同样可以起到降低移动电话漫游费的目的。如果我们把关注的重心都放在移动电话漫游费本身，而没有看到移动电话运营商组织架构所带来的交易成本和组织费用，那么，就无法正确理解移动电话漫游费的由来，因而也无法找到解决问题的正确答案。
当然，笔者这样说不是为移动电话运营商开脱，作为消费者的代表，我之所以花大力气了解移动电话漫游费的产生及其构成情况，就是试图找到解决问题的根本方法。当消费者希望取消移动电话漫游通话费的时候，笔者认为移动电话运营商应该首先减少内部组织架构的中间环节。事实上，已经有移动电话运营商先行一步，比如在南方一些地区，已经有移动电话运营商通过“优惠套餐”，实现了全省范围内的无漫游费通话。
对于移动电话运营商来说，应当考虑的是，将内部组织架构不合理而产生的巨大交易费用和组织成本，以漫游费的方式转嫁到消费者身上是否合理？从市场营销模式来看，这样的营销策略是否有改进的空间？
地区差异与普遍服务
在讨论漫游费问题时，许多消费者将漫游费与本地通话费合并考虑，提出质疑。这说明在满足消费者知情权方面，移动电话运营商还有许多工作要做。据有关部门测算，在移动电话通信费用中，漫游费只占20%左右，而本地通话费则占80%左右。（《通信信息报》2008年1月18日）所以，如果单纯从经济的角度来考虑，本地通话费的降价空间可能更大。
消费者之所以对漫游费如此敏感，因为这是移动电话运营商特有的收费项目。取消这一项目，对于移动电话运营商来说，可能不是坏消息，而是好消息。
现在有一种观点认为，如果强求电信运营商进行漫游费成本核算，可能会产生对消费者不利的后果。用专家的话来说就是，计算漫游费的成本是“伪命题”，因为“一张省级网要支撑本地的语音业务、数据业务和增值业务，那么是按占用带宽、流量来计算，还是按时间来计算？由于其复杂性和高度不可分性使得极难计算。如果要分摊成本，那么外地漫游用户由于人数少、使用量少，平均的分摊的成本理应稍微多分担一些，因此漫游费本来就应该适当比本地通话费高”。“运营商下属的企业是子公司而非分公司，存在严格的内部结算问题”。“漫游费的调整应该是逐步的调整，保护消费者的利益是应该放在第一位，但是消费者与运营商之间也应该达成一定的平衡，形成双赢的局面”。这位专家认为，“现在是大部分少有漫游状态的人在呼吁取消漫游费，而少部分经常漫游的商旅客户因此而得到了优惠却不说话，导致形成舆论一边倒的局面”。（《上海证券报》2008年1月18日）
这位专家的话可以概括为三个问题：首先，在一个网络中存在多种服务，如果将语音服务分隔开来，很难进行成本计算；其次，移动电话运营商下属企业是独立的法人，单独核算；第三，由于移动电话服务具有移动性，对那些人数少、使用量少的移动电话运营企业来说，如果进行成本分摊，很可能要加大成本。
上述三个问题都具有很强的技术性。在现有的技术条件下能否对语音服务进行单独核算，需要技术专家发表权威性的意见。至于移动电话运营商内部组织机构之间结算问题，在技术上完全不成为问题。作为一个企业集团，无论下属企业是具有法人资格的子公司，还是不具有法人资格的分公司，只要建立明确的财务核算制度，那么，就不会出现苦乐不均的问题。
关键在第三个问题。地区差异可能是收取移动电话漫游费的主要原因。如果在移动状态下，各个地区移动服务网络的人数和使用量大体均衡，那么，通过漫游费实现不同地区企业收入平衡就没有必要。这种将地区差异所产生的负外部性效应，通过漫游费转嫁到消费者头上的做法，确实给移动电话运营商带来了不小的麻烦。
解决这个问题的方法有很多。在取消移动电话漫游费之后，在移动电话公司内部可以实行单独计算，并且通过内部转移支付的方式，弥补人数少、使用量少移动电话运营企业收入之不足。除此之外，可以借鉴“普遍服务”的制度设计，要求政府财政部门针对部分地区移动电话投入产出比例不均衡的问题，进行政府补贴。
但在我看来，作为一个在全世界具有广泛影响的移动电话运营商，应该主要依靠自身的力量解决地区差异所带来的不平衡问题。换句话说，移动电话运营商在不同地区企业收支的不平衡问题，应该通过内部转移支付的方式加以解决。比如说，移动电话运营商可以通过减少部分地区企业收入上缴比例，化解地区间收入不均衡所带来的矛盾。
直截了当地说，解决这个问题的根本办法是，由移动电话运营商自己重新建立财务核算制度，帮助那些固定资产投入较大，但是市场服务收费较少的企业维持经营。这样做既体现了移动电话运营商的社会责任，同时也扩大了自己的市场占有份额。更重要的是，只有这样做才能赢得消费者的信赖，减少服务沟通中所耗费的成本。
既然单独计算移动电话漫游费的成本具有不可能性，那么，干脆实行企业成本核算，在移动电话运营商的内部实现“有难同当，有福同享”。换句话说，对于移动电话运营商来说，赚钱之后，既要考虑到发达地区员工收入的增长幅度，也要考虑到欠发达地区员工收入的增长幅度，不能因为客观原因而损害欠发达地区员工的正当利益。
将移动电话运营商员工的收入分配问题转化为漫游费问题，这本身就是一个典型的“伪命题”。建议移动电话运营商从企业市场拓展的角度，尽快考虑取消移动电话漫游费。
漫游费降价是否会导致恶性竞争
与一些消费者的预期相反，中移动公司对漫游费降价或者取消并不反感。中国移动技术部门的人士在接受《上海证券报》采访时明确表示，“漫游费收入在总收入中占比较小，下调或者取消漫游费短期来看对中移动有一定影响，但是长期来看，这样反而会刺激消费者使用中移动的网络，提高通话时长，使得中移动语音业务收入不降反升”。（《上海证券报》2008年1月18日）
取消漫游费消费者满意，中移动公司不但没有损失，“反而会增强中移动优势地位”，按理说政府价格主管部门应当采取果断措施，取消移动电话漫游费。那么，为什么政府还没有直接取消移动电话漫游费呢？
因为还有一种观点认为，取消移动电话漫游费会导致恶性竞争。电信行业的专家认为，降低或者取消漫游费，对联通公司影响较大，对固网运营商将带来致命打击，将大大加剧移动电话代替固定电话的效应。（《上海证券报》2008年1月18日）
统计数据似乎支持了这一观点。中国电信2007年前11个月累积流失用户274万户，中国网通在2007年11月份，本地电话用户净减少76.09万户。相反，中国移动和中国联通2007年11月的手机用户增长分别超过650万户和139万户，用户人数分别达到3.628亿和1.588亿。（《通信信息报》2008年1月18日）
换句话说，降低或者取消移动电话漫游费，对中国移动、中国联通之外其他电信运营商将是“山雨欲来风满楼”。甚至有媒体认为，如果“非理性的赶尽杀绝漫游费可能最终受伤害的还是我们用户”。（《通信信息报》2008年1月18日）
应该肯定，降低或者取消移动电话漫游费，将会对中国的电信行业带来强烈的震荡，部分企业将被迫改变经营模式，进入经营的困难时期。但我们必须承认，这样的忧虑是不必要的。
首先，中国的电信运营商从表面上来看，属于多家经营，但是从资本构成来说，却都属于国有控股企业。如果为了让利于民，而导致部分电信运营商经营困难，那么，最好的办法就是进行重组合并，重新组建我国的电信运营企业。笔者始终不能明白，将所有权属于国家的电信企业进行拆分，在实践上有何益处。如果因为取消了漫游费而加快电信国家资源的整合步伐，那么，我们应该乐意看到这样的结果。
其次，“当市场仅有一家运营商存在的时候”，会不会出现垄断问题？在笔者看来，电信运营服务价格从来都掌握在政府手中，只要坚持政府定价，那么，电信运营商通过提高价格，损害消费者利益的图谋永远不可能得逞。换句话说，如果政府坐视电信运营商大幅度提高价格，而不采取价格宏观调控措施，那么，政府就会面临极大的社会压力。
第三，取消漫游费，会不会“像当初单向收费难以推行”一样，“担心壁垒拆除后，可能导致运营商之间的恶性竞争”？从法律上来说存在这种可能性。但是，如果电信运营商低于成本价格销售，或者运用非法的有奖销售、诋毁竞争对手的商业信誉和商品声誉、采用虚假的方式进行宣传，那么，市场监管部门应当依照我国反不正当竞争法予以严厉打击。换句话说，我们不能把政府对市场的监管问题，作为拒绝取消漫游费的理由。事实上，在漫游费没有取消之前，市场上已经存在不正当竞争问题。解决这个问题的根本办法，就是要严格依法办事，惩治那些贪图眼前利益的不法电信运营商。
必须承认，中国电信事业近年来有了长足的发展，电信运营商在提高服务水平的基础上，已经在逐渐降低服务价格。目前电信资费总体水平2007年比上年下降13.6%，五年内下降了53%。中国移动通信集团公司2007年每分钟资费比2006年下降14.4%。以统一标准计算，五年内移动通信资费共下降了62.1%。（《通信信息报》2008年1月18日）然而，在消费者看来，漫游费已经成为损害消费者知情权、公平交易权的重要手段，成为电信行业资本重组的绊脚石。在这种情况下，保留移动电话漫游费，只会阻碍竞争，引起消费者的反感。总而言之，取消移动电话漫游费不仅仅是为了满足消费者的需要，也是中国电信改革的需要，是中国整个电信行业长期稳定发展的需要。
在信息时代，电信行业把握着中国未来发展的命脉。加大对电信行业的改革，减少或者取消不合理的收费项目，对于中国电信企业的发展至关重要。假如我们抱残守缺，固步自封，而没有看到理顺电信行业内部关系的重要性，加快国家电信资源全面整合的步伐，建立强大的中国电信企业，那么，就难以抵御外国企业的入侵，就会丧失中国电信市场的份额。政府主管机关应当痛下决心，顺应民意，加快我国电信行业改革。
价格听证会何去何从
举世瞩目的移动电话国内漫游通话费上限标准听证会留给人们许多悬念。此次听证会的召开涉及到一个非常棘手的问题，那就是如何界定移动电话漫游通话费。可是，除了消费者代表和经营者代表各自表达自己的意见之外，对移动电话国内漫游是否应该收费，仍然没有最终的结论。
正如与会代表所指出的那样，如果把移动电话运营商的各种费用分类征收，那么，不但会大大提高移动电话运营商的盈利空间，而且会快速增加各种衍生服务产品，为移动电话运营商提供更多的经济增长点。
所以，本次移动电话国内漫游通话费上限标准听证会不是“切蛋糕”的会议，而是为政府了解移动电话运营企业成本构成，从而合理确定服务价格的咨询会。人们注意到，在这样的会议上，经营者和技术专家显然处于有利的位置，而消费者除了提出降价要求之外，对有关技术问题不可能发表专业性的意见。
由此产生的问题是，涉及到此类专业问题，是由专业的中介机构出具权威性的意见更为有效，还是让普通消费者发表感性的看法更有价值？进一步说，这样的听证会除了让经营者和经营者所聘请的专家表达自己的专业意见，满足消费者的知情权之外，还有没有其他更加积极的意义？
在我国法律制度中，有所谓的辩论会、座谈会、听证会。辩论会旨在针对共同关注的焦点问题展开辩论，主体之间处于平等地位；座谈会则是在立法机关或者政府决策机关为了征求群众意见，而采用的一种非程序化的议事方式；而听证会则带有明显的制度化色彩，它是具有裁决权的主体为利害关系人相互交流提供平台而设计的一项制度。所以，在听证会上如果没有相互交流的过程，而是自说自话，那么，听证会就会异化成为座谈会。
当前我国听证会最大的问题就在于，举办单位在强调形式的同时，没有考虑到其中所蕴含的实际效果。在制度设计上过分强调行政主导色彩，强调节奏的控制和话语权的把握，而没有为双方畅所欲言提供足够的机会。
在西方国家听证会的表现形式多种多样，既有立法机关举行的各种专案听证会，也有政府机关召开的行政决策听证会，甚至还有专家举办的科研立项听证会。这些听证会的共同特征是，在尊重代表表达权的同时，追求实质性效果。换句话说，在听证会召开之后，听证会的举办方必须对结果作出判断。假如行政机关举办的价格听证会与最终作出的价格调整决策不具有直接的关联性，或者，政府在作出决策时，没有说明听证会上何种意见对其产生了积极的影响，那么，这样的听证会就是一种毫无价值的“作秀”。
此次关于降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会，涉及到国内移动电话运营商的切身利益。由于我国移动电话运营企业属于典型的国有控股企业，而国有控股企业隶属于国有资产监督管理委员会，所以，价格主管部门在听取各方面意见之后，恐怕还需要征求国有资产监督管理委员会的意见。由于我国对电信行业实行行业管理，所以，信息产业部的意见对于调整国内漫游通话费至关重要。更重要的是，由于我国在通信领域实行行业管理与业务管理相结合的行政体制，如果移动电话运营企业涉足其它行业，比如利用现有网络进行广播电视节目传输，那么还必须考虑到广播电视管理部门的意见。因此，此次降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会，不可能从根本上解决我国移动通信领域中存在的深层次问题。相反地，由于我国实行分业管理，所以，此次关于降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会结束之后，可能还要在国有资产监管机关、行业主管机关和价格主管机关进行深层次的博弈。换句话说，在电信运营成本不能确定的情况下，此次听证会只不过是行业监管机关、价格主管机关和国有资产监管机关，通过听证会形式公开征求消费者意见罢了。
作为此次价格听证会消费者代表，笔者反复强调，听证会只是我国民主决策的一种过渡形式，不能被赋予更多深层次的含义。如果听证会代替了人民代表大会，那么行政权力就会假借听证会的方式扩张；如果听证会不能解决实质性的问题，或者听证会不能对行政机关包括价格主管机关、行业主管机关和国有资产监督管理机关产生约束性作用，那么，这样的听证会还是不要去办为好。
如何约束价格主管机关的权力
降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会结束，作为消费者的代表，在此次会议上表达了消费者的意见。但是，始终萦绕在笔者心头的是，在此次听证会中，自己究竟扮演了何种角色？价格主管机关的权力是否因为召开听证会而受到约束？
按照我国价格法的规定，在涉及到国计民生、关系公众切身利益的价格方面，政府具有定价权。政府在行使这项权力的时候，必须听取消费者和经营者的意见。
这样的制度设计存在潜在缺陷。首先，我国的价格听证会只能约束经营者，而不能约束政府权力。在西方许多国家，涉及公民切身利益的决策，往往是由立法机关举办听证会，要求政府机关必须对自己的决策提供全面的解释性意见。这样就可以避免政府假借民意，损害公众的利益。所以，我国应该尽快修改价格法，对涉及到公众切身利益的价格调整问题，由全国人大常委会召开听证会，要求政府机关向全国人大常委会作出解释。在人民代表大会召开期间，也可以由全国人民代表大会的代表主持听证会，要求价格主管机关、行业主管机关对价格的变动情况作出解释。这样的制度设计不仅可以针对政府定价，而且也可以针对市场定价，如果某些行业市场定价的产品价格急剧波动，那么，全国人大常委会可以邀请市场监管机构、政府综合管理机构、金融管理机构对市场价格的波动情况作出说明，并且要求相关的主管机关制定可行性的调控政策方案。当前我国的价格听证只限于政府定价部分，而对于市场定价部分，政府没有决定权，人民代表大会及其常务委员会更没有召开听证会的权力，这就使得我国在价格宏观调控方面，政府所采取的各项宏观调控措施处于权力失控状态。
其次，在现有的价格听证法律规则中，只强调程序性规范，没有规定政府的实质性义务。换句话说，政府举行价格听证会之后，如果作出了错误的决策，那么，政府将承担何种责任呢？价格听证会不是为价格行政主管机关的错误决定“背书”，也不是让听证会代表为价格主管机关宏观调控行为承担连带的法律责任。一旦政府作出的价格宏观调控决定给中国的市场带来灾难性后果，那么，受害团体能否提出损害赔偿之诉？通俗地说，价格主管机关在价格听证会方面“走过场”，而没有充分听取代表们的意见，那么代表们能否向法院提起诉讼，状告政府价格主管机关？按照我国现行的行政诉讼法规定，对政府作出的抽象行政行为，行政行为对相对人不能向人民法院提起诉讼。但是，如果听证会举办者只有权力而没有义务，不需要对听证会后作出的决策承担法律责任，那么听证会很可能成为行政机关选择民众意见的例行公事。古往今来，没有司法救济的权利不是真正的权利。所以，价格听证会制度必须赋予利害相关人通过行政复议、司法诉讼获得救济的权利。
在价格听证会上，价格行政主管机关不是高高在上的裁判官，而是具有高度利益关联性的决策者。价格行政主管机关必须在听证会上追求实质性效果，而不应把听证会看作是选择意见的公开形式。以往我国的听证会之所以引起议论，就是因为价格听证会的举办单位有意识地将自己置于相对超脱的地位，高高在上，引导各方反映意见。这样的价格听证会已经走入了误区。价格听证会的重心不是在表达，而是在交流。没有交流的价格听证会，或者，缺乏焦点的价格听证会，就是不成功的价格听证会。
正因为如此，笔者反复强调，价格听证会的主办者必须要求申请人对自己提出的方案准备详细的论证材料，主办者必须对于代表们的意见作出实质性判断。只有这样，才能防止价格听证会主办者表面上重视价格听证会，实际上却忽视价格听证会的作用。从性质上来说，价格听证会只是咨询会，是征求利益相关者意见的会议。但是，价格行政主管机关作出的决策必须与听证会上的意见具有关联性。换句话说，价格行政主管机关在作出决定时，必须提供充分地理由，以回应价格听证会上代表们的意见。
总而言之，如果不能充分发挥人民代表大会的制衡作用，那么价格听证会很可能成为价格主管机关自我授权的会议；如果没有建立司法救济制度，那么价格听证会很可能成为损害部分群体利益的会议。价格听证会制度必须有效约束行政机关的权力，必须为行政机关设置具体的责任条款。
期待听证会制度常态化
期待已久的降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会落下帷幕。与会代表的意见已提交给听证会举办单位。国家发展和改革委员会价格主管部门将会根据听证会代表的意见，依法对移动电话国内漫游价格标准作出正式的决定。
人们注意到，此次听证会的程序居然成为了新闻媒体关注的热点。不少记者猜测听证会的代表名单，多方打听此次听证会上所讨论的方案，甚至连听证会召开的地点和旁听的观众都成为报道的内容。这至少说明，政府在召开听证会满足公众知情权方面，还有许多值得改进的空间。
正如组织此次会议的专家所强调的那样，在举办听证会的过程中，面临一系列前所未有的问题。譬如，在保证消费者知情权的同时，如何为消费者代表提供更加畅通的搜集消费者意见的渠道；在确保听证会有序进行的前提下，如何确保新闻媒体充分行使报道权；在有限的听证会时间内，如何保证与会代表畅所欲言。
在我国听证会制度表现为多种形式，既有立法听证会，也有价格决策听证会，还有执法听证会。不同的听证会需要不同的法律规则。立法听证会只是在人民代表大会及其常务委员会作出决策的过程中，利用听证会的方式直接听取公众的意见；价格听证会则是在利益相关者之间架起沟通的桥梁；而执法听证会则是为行政行为相对人提供权利救济的手段。所以，立法听证会更加强调代表的广泛性，价格听证会特别强调利益关联性，而执法听证会则强调行政机关举证的重要性。由于听证会的性质不同，举办的方式、程序也不相同。根据我国价格决策听证办法，价格听证会是由经营者、行业主管机关、消费者、消费者团体申请召开，也可以是由政府决策部门自主举办价格听证会。但无论是由哪个监管机构或者利益群体申请举办听证会，目的都是为了满足公众的知情权。如果召开听证会非但没有满足公众的知情权，反而在一定程度上引起了新闻媒体和公众的不满，那么这样的听证会就失去了自身的价值。
听证会举办的目的是为了满足公众知情权，而听证会本身应该更加公开透明。当然，现在国家发展和改革委员会举办的价格听证会之所以万众瞩目，根本原因就在于这样的活动还不多。如果能把价格听证会常态化，或者，针对不同的价格问题，经常性地召开听证会，那么，新闻媒体关注的热情也不会如此高涨。
听证会的常态化需要法律制度加以支撑。当前我国一些新闻媒体对听证会存在这样或那样的看法，部分原因是由于缺乏沟通造成的，而根本原因则是由于我国缺乏更加完备的法律规则。譬如，在听证会人员的选择上，就有许多值得讨论的问题。参加听证会的代表必须代表所在阶层大多数人的意见，必须勇于承担。如果听证会代表畏首畏尾，缩手缩脚，不愿意面对公众，或者不愿意面对他所代表的群体，那么，这样的听证会就变得毫无意义。
当然，在听证会召开的过程中，听证会的代表是代表个人发表意见，还是代表所在群体或者组织发表意见确实值得研究。在制度设计上，既要考虑到普遍性，也要考虑到特殊性。在某些行业、某些群体，可以通过公开选举的方式，推选自己的代表；但是在某些行业、某些阶层，恐怕还需要通过专业选拔，找出那些具有专业水平的公民参加听证会，发表自己的专业意见。所以，未来的听证会制度中不必强求一律，也不必对所有的听证会适用同一个代表选拔规则。在操作的过程中，既可以确定某些原则性的标准，防止听证会流于形式；也可以授权听证会申请人根据所在行业、领域的特点，自主选择听证会代表。
但不管采用何种方式，听证会的举办单位都必须按照政府信息公开条例的规定，发布所有的信息。为了确保听证会能有序进行，听证会的举办单位应当事先公布有关的日程安排，并且公布代表的名单，接受公众的检验。有一种观点认为，如果价格主管部门在新闻媒体上知悉代表的意见，那么，听证会的召开就失去了意义。其实，听证会代表事先公开自己的主张，恰恰是为了表明自己的观点，接受所在利益群体的挑选。代表完全可以在听证会上针对对方的观点，进一步阐述自己的意见。用句通俗的话来说，代表们事先亮出自己的观点，而听证会则为他们相互讨论，寻求共识，凝聚共识提供法律平台。
价格听证会不同于执法听证会，前者关乎到公共利益，而后者关乎到个人利益。所以，执法听证会的申请人可以不对外公布自己的看法，但是价格听证会的代表务必要接受公众的考验。只有在公开的状态下，充分表达自己的意见，才有资格代表所在的群体与利益相关者直接博弈。价格听证会万万不能进入暗箱操作的误区，未来的价格听证会制度必须把满足公众的知情权作为自己优先选择的价值目标。
我为什么提出两步走的方案
降低移动电话国内漫游通话费上限标准听证会结束。作为此次听证会的代表，我在上午召开的预备会上，对移动电话国内漫游通话费的成本报告表达了意见。在下午召开的听证会上，我提出了自己的建议。首先，我认为应该公布移动电话国内漫游通话费的成本核算情况，在不了解移动电话国内漫游通话成本的情况下，盲目提出修改方案是不科学的。但是，在上午召开的会议上，专家代表明确表示移动电话国内漫游通话成本十分复杂，难以计算，甚至还有一位专家认为这是“可以获得诺贝尔奖”的难题。
鉴于这种情况，作为消费者代表，我面临两种选择：一种是坚持要求按照价格法和电信条例的规定，由价格主管机关公布移动电话国内漫游通话费的成本，以满足消费者的知情权，并在此基础上制定价格调整方案；另一种则是在现有的方案中选择对消费者最为有利的部分，争取让消费者在很短时期内获得实惠。
我非常自然地提出了两步走的方案：在第一个阶段，也就是春节之前，由国务院价格主管机关根据此次听证会提出的第二个方案，调整移动电话国内漫游通话费标准，我特别声明，这一方案必须进行修改，应该取消双向收费，今后消费者“被叫”不再支付任何通话费用；在第二个阶段，也就是在国务院大部门改革之后，由新组建的国务院机构组织对中国电信行业收益成本进行全面调研，并在此基础上针对消费者关心的热点问题，提出价格调整方案，并且再次举行价格听证会。
笔者同样希望尽快取消移动电话国内漫游通话费，但是在缺乏科学成本分析的情况下，盲目提出新的方案显然不近情理。尽管此次听证会所依据的方案缺乏严格的成本分析，而且有关数据并没有对外公布，但毕竟是有利于消费者的调价方案。所以，如果在听证会上各方代表僵持不下，那么，国务院价格主管机关很可能会将方案搁置起来，而那样做将会给消费者带来更多的损失。所以，依照循序渐进的原则，笔者提出必须在春节之前给消费者一个“说法”。这不是退却，而是为消费者争取更多有益的条件。
人们注意到，此次听证会既不是由经营者申请召开的，也不是由消费者申请召开的，而是由价格主管部门根据社会普遍反映的意见主动召开的。所以，此次价格听证会面临诸多困难。首先，由于经营者对降低移动电话国内漫游通话费听证会缺乏热情，所以他们不会主动提出成本报告，对消费者的成本调查活动也不会积极配合。消费者虽然有取消移动电话国内漫游通话费的热情，但是却不掌握具体的成本指标，所以，价格主管机关在召开听证会之前，不得不委托信息产业部、北京邮电大学和国家发展和改革委员会的有关研究机构进行成本调查，并且提出听证会方案。现在看来，听证会的结果是人们早应该预料到的。
有些人认为，参与制定方案的专家在听证会召开前后说法不一，认为这个专家已经失去了公信力，不应该参加此次听证会。这是一种十分情绪化的表现。在接受委托制定方案之前，专家只代表个人发表言论，不需要对委托单位负责。专家接受委托之后，必须针对委托的事项，进行全面的科学研究，并且发表专业化意见。如果专家的意见存在矛盾，那是因为专家必须为委托人负责。
召开听证会的目的是为了满足消费者的知情权，增加政府决策透明度，在经营者与消费者之间实现权利义务的平衡。在缺乏明确成本依据的情况下，如果坚持既定的方针，要求国务院价格主管机关全面取消移动电话国内漫游通话费，那么，有可能会一无所获。
在听证会召开之前，我甚至尝试使用这样一个策略，那就是希望政府提出一个非常不利于经营者的调价方案，然后迫使经营者主动申请召开价格听证会。但是仔细分析，我哑然失笑。当前我国移动电话经营企业都属于国有企业，即使移动电话的所有通话费用都取消，对于经营者个人来说，并不需要承担多大的责任，反而使政府在中国电信领域的改革面临进退维谷的窘境：如果对电信行业进行财政补贴，那么，国家财政将不堪重负；如果重新收取电信费用，那么，就意味着改革不成功。
所以，中国电信领域的关键在成本，如果没有明确的成本数据，那么任何改革都不可能真正到位。这样的问题不仅存在于中国电信行业，在中国的航空业、铁路业乃至其他国有垄断行业都是如此。因此，我们期待国务院决策部门能够改变思路，加快市场改革步伐，通过市场发现价格，通过民主确定价格。
作者系中南财经政法大学社会发展研究中心 主任 教授
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