月以来，中国国内市场开始再次出现柴油供应紧缺迹象。尽管有关供应当局承诺储量充足，但出现在南方各地等待加柴油的长长车队，让公众产生的担心很难消解。电视上传来的伊拉克油田爆炸的消息，今天有可能会影响中国内陆某个加油站的油品供应。对石油越来越依赖的中国社会，在无法靠内部产出满足全部需要的石油供应体系下，对世界能源市场的波动，也远比过去敏感起来。

尽管民间的感受是油价高得有些过火，但高油价并未带来充足的供应。这种奇特现象已在影响中国的公路货运和农业机械化进程。

不仅是汽油、柴油价格，中国很多城市居民家中每日必用的天然气，也是一路走高。这对那些低收入者来说，是难以承受的压力。一些家庭，煤炉又回到厨房。

公众和中国媒体的舆论，往往批评中国能源企业的价格上涨之举，希望这些“国”字号企业能用以往赚取的过多利润，来“消化”外部价格上升带来的压力。这种舆论导向，对公共政策的制定影响颇深。但此法是否持久，还是一个问号。

2008年，弥漫于中国舆论和民间关于能源价格的议论，带着更复杂的背景，去年以来的通货膨胀压力，至今未有明显消解。最近20多年来的记忆表明，价格的上扬浮动，或可变成社会动荡之源。

面对重重压力，中国政府希望能够抢在时间前面：一方面，勒住价格上扬的缰绳，一方面改善不良的能源结构，为未来经济社会发展预留发展的空间。

2008年，被中国总理温家宝称为“经济最为困难的一年”。中国政府新任内阁面临的，不仅是在奥运会前复杂的内部压力，包括通货膨胀、失业增长、环境危机等问题，同时，世界范围内能源上涨带来的压力，也是需要审视的问题。这已经不是单纯的经济问题，更是复杂的政治问题。

而对公众生活影响越来越大的石油、天然气供应，将是复杂链条中的关键一环。今年的全球石油形势会是怎样？并将如何影响中国在能源方面，制定有效的公共政策？

美国东西方中心高级研究员、能源问题专家吴康（Kang Wu）博士最近接受FT中文网采访时认为，短期来看，全球石油价格仍是上扬趋势，而中国政府在面临能源价格重负下，采取什么样的公共政策，则受诸多非经济因素影响。

FT中文网：中国今年的外部能源环境将会怎样？这种趋势怎样影响中国的相关公共政策？

吴康：今年的全球石油市场状况对于中国，仍是比较麻烦的事情。

从世界石油市场看，主要就是高油价，而且短期不会降下来。而石油高价格和价格起伏波动，肯定是挥之不去的两个特点。我们的一般判断是，这种趋势，在很短期内，只会变坏，不会变好。“很短期”是指从几天到几个星期，因为突发事件总是影响供给而不是需求：通常，很难有需求方面的突发事件，比如突然某一地方因某种突发事件而对石油没有了需求；而在供给方面，一个油田着火，一个炼厂爆炸，或者输油管发生问题，都会立刻产生影响。因此，石油价格仍然面临不断上升的压力，且无缓解迹象。

和美国不同，中国对国内成品油和天然气采取政府定价方式。在中国的庞大市场上，这是为数不多的几项仍由政府控制的领域。今年，中国政府对通货膨胀率的担心比较突出，一再表示要稳定油价。从大环境看，这是要控制通货膨胀率；而从技术层面讲，中国绝大多数商品定价已经放开，很难用政府手段予以强力约束。因此，尚在政府手头管制范围内的战略商品，一定会控制得更紧，并直接用作反通胀的工具。

比如，中国政府可以保证油价不上涨，保证天然气不上涨，保证电价不上涨。

受价格控制的中国国内油价，并不能轻易与国际市场接轨。一心要反通货膨胀率的中国政府，不但不可能让油价与国际挂钩，因为挂钩意味着大幅上涨，甚至连另一种相对稳健的方式，即逐步调高汽油价格，来缩减与国际油价的差距，在反通货膨胀的前提下，亦很难做到。

高油价也会影响中国推动清洁能源的努力，包括洁净煤、天然气，以及汽油规格的提升。这些举措都会受到石油、天然气价格的影响。比如说，如果普通汽油售出亏本的话，那清洁汽油卖出则更有问题。

当然，这或许会刺激乙醇、甲醇以及生物柴油的发展。但是这些生物燃料油面临着自身一些问题，比如粮价浮动，产量不稳，且产量距中国的庞大需求仍相差很远。

FT中文网：中国社会在尚未实现富裕的情况下，遇到了石油高价的冲击。中国政府由此对国内石油制品采取价格管制，是否合理？怎样评价石油价格上涨对中国通胀的影响？

吴康：能源价格，特别是石油和天然气价格的高昂，对中国来说，应该是一个很大的挑战。从全球角度看，目前能源的成本和价格结构，对新兴国家不是很有利。

然而综合来看，这种压力对于中国未必都是负面结果。因为中国在发展中国家中，还是发展较快的，投资量大，特别有很多国外投资。因此，能否承受付得起这样高的石油、天然气价格，并不仅是中国的问题，也是境外投资者的问题，换句话说，就是世界的问题。目前看来，全球能源价格成本还没高到影响国外到中国投资的地步。而同样的压力给其他发展中国家带来的困难会更大，让他们更难以吸引外国投资。特别是那些能源100%依靠进口的发展中国家，可以说是难上加难。

中国是个能源来源混合型的国家，既有进口，也有大量自产。比起那些穷国来说，中国相对还比较富裕。但同时，也正因为发展较快，中国也在各种矛盾中首当其冲——她的能源消耗增长最快，而付出的代价也最高。

价格高企的能源压力，不仅给中国带来冲击，也给印度带来冲击。尽管印度是个民选政府，但印度同样也在采取价格管制政策，通过对国营企业补贴的方式来控制油价。

这和中国同出一辙。虽然两国机制不一样，但是面临共同的挑战时，采取的是同样的方法。

当然，这也说明，在高能源价格结构下，发展中国家所遇到的困难。因此，中国政府对石油制品价格采取行政干预方式，也并非全无道理。

如果从纯经济的角度分析，中国应该采取比现在更为开放的方式，比如说建立一套机制，来规定一定比例的控制，而不是像现在这样一次性决定调整或决定不调整。当然，从中国政府的其出发点看，价格管制还不完全是考虑国内的承受能力，也不完全是经济考虑，还考虑了稳定的问题——一些非经济因素在起作用。

即便美国的能源市场，也经历了政府干预时代到现在较少政府干预的过程。美国的天然气、电力等能源交易并非一开始就这样开放。比如，天然气的管道使用，美国政府也曾多有管制，后来才逐渐放开。包括政府定价之类的管制一直延续到1980年代卡特政府下台。笃信自由化市场的里根执政，美国能源市场才从炼油厂到管道，全面放开。

油价对中国物价上涨贡献多大？我认为，不应该把油价的因素夸张了。

如果说中国高通货膨胀率正在形成的话，应是多种因素促成，而油价还不是最关键的因素。因为，历史记录来看，中国政府控制的油价涨幅并不多。因此，过去12个月中国出现的通货膨胀趋势，不会是油价造成的，因为油在中国的能源消费的比例来说，还比较小：中国的整个能源构成中，加上农村地区，石油产品所占比例仅为18%，而煤炭贡献的能源比例达到70%左右。同时，受成品油直接影响的汽车产品，在中国还被认为是偏高的消费品。

任何东西都会造成通货膨胀，但油价在中国肯定不是主要的因素。

FT中文网：能源价格方面的公共管制，对中国的能源市场造成什么影响？

吴康：中国能源价格的市场化，是一个长远的目标。此前，官方已研究了诸多方式，并采取了很多挂钩的政策。但是，能源价格市场化仍迟迟不能实现，而现行油价过高压力下引发的价格管制势必继续导致改革的滞后。

尽管有政府控制，但中国现行油价仍高过以往，给老百姓带来了可以感觉到的压力，然而，中国同时也出现了特有的短缺现象，即高油价下的短缺。

这是因为，中国国内油价虽从历史来看，已不算低，但是从国际来看，又属偏低范围。于是，炼油厂没有积极性，导致油品短缺。

高油价下的短缺，是个奇特的现象。而在过去一段时间，这已发生了很多次。一方面，公众感觉价格受不了，一方面加油站无油可供。分析经营链条，炼油厂是亏本的，而若要进口则更是亏本，进口一吨亏一吨，进口一桶亏一桶。

成品油和天然气的价格扭曲，给能源价格改革带来了更多困难。而此种价格扭曲亦会带来其他一些影响，比如说，因较低油价对节能产生的不利影响；利润剥蚀导致成品油生产积极性下滑等等。

中国的天然气也面临很大问题，进口液化天然气的价格越来越高，对承受力是一个巨大的挑战。中国、印度这样的发展中国家，不像日本和韩国，对天然气的价格暴涨，有更强的承受能力。

目前，中国有很多输气码头不能正常使用，不少已经停工。过去，在中国批建一个输气码头，需要很复杂的申请，但现在即使批了，也没用，因为根本没有气源。中国原有十几个输气项目待批或者正在批准，但受此牵连，进展非常缓慢。

FT中文网：中国国家能源局的成立，从公共政策的角度说，有什么特别的意义？中国目前的能源管理体系最大的问题是什么？

新成立的中国国家能源局要比过去设在发改委下面的能源局提高了半个层次，同时，国家能源委员会的成立，取代了过去的能源领导小组。然而，中国并未如舆论此前设想成立统一的能源部。

中国能源的管制结构有其漫长的历史渊源。过去很长时间内，中国的各个能源种类都有一个部在管理，比如石油工业部、煤炭工业部等。这或许是一下子组织一个管理机构比较困难的原因。不过值得注意的是，新设立的能源委员会虽只是个议事机构，但这个由副总理挂职主任的机构，层次又高过一般的部。

中国的能源应该怎样管？首先要做的，是理顺能源领域的关系和价格。中国的能源结构以煤为主，这正是理顺中国能源体系的一个最大问题。中国煤价是否太低？如果煤价太低，想发展其他能源就会比较困难。人们会说，建煤电厂就行了，干嘛要建其他类型很贵的电厂？发出电来又不赚钱。

所以，中国应对煤采取附加征税的办法，比如，征收环境保护税，来提高煤炭基本价格成本。当然，这个成本应以政府收税的方式来处理，以实现转移支付，支持其他公共产品，这对发展其他清洁能源会有帮助。

中国能源有两个方面的问题：一个是每一个能源种类自身的体制改革问题；二是针对整个能源体系，如何运用政府杠杆来达到促进能源结构优化的目标。后者会是比较长远的目标，因为目前单一的能源改革还没有完成。尽管，整个能源结构的改革应协调进行，但由于各能源种类本身的改革没有完成，所以只好同时进行，这或许会导致花费更长时间。

吴康，经济学博士，美国东西方中心（The East West Center）高级研究员，他的研究领域是亚太地区，包括中东的石油和天然气问题。东西方中心是由美国国会创立的知名非营利研究机构。

英国《金融时报》中文网公共政策及社会事务编辑高嵩 2008年3月31日 星期一