有些人认为，援助只会使糟糕的政府无视其人民的愿望，逃避必要的改革。还有些人似乎认为，增加援助肯定能更好地实现期望目标。这两种极端观点都不对。如果考虑不利的外部冲击、冲突、疾病和恶劣气候环境的影响，即使是对非洲国家的援助，也大都获得了很高的回报率*。但也有很多浪费巨大的例子，如坦桑尼亚20世纪70年代开展的社会主义实验。而蒙博托(Mobutu Sese Seko)当政时期的扎伊尔，则是一个更糟糕得多的实例。
很多世界最贫穷国家的发展环境极为严峻。我们目前所称的“脆弱国家”(一种委婉说法)，其人口约占全球总人口的15%，包括1/3处于极端贫穷状况的人口。在任何版本的“脆弱国家”名录中，阿富汗、安哥拉、刚果民主共和国、缅甸、尼日尔、尼日利亚、索马里和苏丹等国都排在前几位，其中有六个国家在撒哈拉沙漠以南的非洲。
无独有偶，撒哈拉以南的非洲国家实现“千年发展目标”(Millennium Development Goals)的能力也令人怀疑(参见图表)。按照当前趋势，东亚和太平洋地区将在2015年前消除极端贫穷。然而，撒哈拉以南非洲几乎所有主要地区的整体状况却正在恶化，最好的也只是略有改善。
幸运的是，撒哈拉以南非洲也有成功的例子。世界银行认定，贝宁、布基纳法索、埃塞俄比亚、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、莫桑比克、坦桑尼亚和乌干达(总人口2亿)等国具有比较良好的政策，有能力吸纳更多援助**。莫桑比克迄今接受的国际援助约占其国内GDP的1/4。1990年至2001年，该国实际人均收入年均增长4.3%。另一个大量接受国际援助的国家乌干达，其同期实际人均收入的年均增长率也达到3.6%。
那么，我们应该如何确保增加的援助得到善用，以实现我们改善人类福祉的目标？我在这里提出五条准则，并指出两个难题。
准则一：向管理还过得去的国家提供所需援助，以实现国际商定的目标。做不到这一点就都是空谈。假如某个极端贫穷的国家有合理的政府和过得去的政策，它就应该得到援助，以实施已立项的投资项目和发展项目。
准则二：援助协议公开，以便于监督。详细的限制条款很少奏效。这是当今的共识。这种说法固然尖刻，但在相当大程度上符合事实。人们无法强迫一国政府去做它不愿做的事。政府会用欺骗行为作为对策。但它们应当履行承诺。因此，应该让它们详细列出书面承诺，然后监督它们。
准则三：利用市场。提供援助最新颖和最有效的方式之一是“社会营销”，即利用市场机制提供得到补贴的物资，如避孕套、水处理系统和防疟疾蚊帐等。国际人口服务组织(PSI)在该领域居于领先地位，工作开展得非常成功。例如，马拉维5岁以下儿童中，得到蚊帐保护的比例已从2000年的8%跃升至2004年的55%。在坦桑尼亚，这种蚊帐通过得到补贴的商业渠道同样销售得很好。***
准则四：要使援助具有可预见性，不附带条件，而且(只要受援国履行承诺)长期保持。受援国要开展长期支出项目，就需要知道援助将会到位。唯一的限定条件是需要提供缓冲机制，以应对短期的经济不稳定，尤其是对贸易条件冲击较大的因素。
准则五：记住政策因素。许多活动分子视贸易自由化、私有化和预算纪律为恶魔。他们错了。最贫穷国家更应该(而不是不那么应该)避免贸易保护措施所导致的浪费、低效率的国家垄断和宏观经济的不稳定因素。尤其愚蠢的是在援助大幅增加的同时提高进口壁垒，因为更多援助必然意味着贸易赤字扩大。
这些准则适用于管理能力较好、适于吸纳更多援助的国家。这会产生两个难题。第一，最迅速的脱贫途径，就是把给其他低收入国家的援助转移至印度和孟加拉国。这两个国家的人均受援金额较低，而贫穷人口很多，政府管理能力尚可。更好的解决方式，是把给中等收入国家的援助转移给低收入国家，因为某些中等收入国家接受援助过多，而对援助的需要程度也远不如低收入国家。
还有一个难题更大，那就是如何对待脆弱国家或正陷入失败的国家。在这些国家，援助最有可能被滥用。这些国家也是赤贫人口大量集中、而且必然会不断增加的国家。这是一个巨大的挑战，我们对此还提不出什么解决方案，但我们绝不能因此而转移注意力，即尽我们所能，援助那些有意好自为之的国家。如果我们够幸运，成功的榜样至少会使部分处于失败进程中的国家转向。
我们必须竭尽所能，也没有理由不竭尽所能。我们的目标，是消除仍在给世界带来污点的极端贫穷和绝望。单纯增加援助肯定无法解决问题，但增加援助不能不作为解决方案的一部分。让我们给妥善安排和监控的援助一个机会。没有人质疑目的。我们必须用意志决定手段。
*Mick Foster, The Case for Increased Aid, 2003年12月, www.odi.org.uk; **Supporting Sound Policies with Adequate and Appropriate Financing, 2003年9月12日, www.worldbank.org; ***Rose Nathan et al, Mosquito Nets and the Poor: Can Social Marketing Redress Inequities in Access?, Tropical Medicine and International Health, 2004年10月。
作者电子邮件： martin.wolf@ft.com
作者简介：马丁•沃尔夫(Martin Wolf)是《金融时报》的副主编(associate editor)和首席经济评论家。他对全球经济有着精辟的深刻分析，获得了国际上各界广泛普遍的承认赞赏。最近，在他荣获2003年度“最佳商务记者奖”评奖中，他获得了其中的“十年杰出成就奖”等殊荣。沃尔夫先生1971年毕业于牛津大学，获经济学硕士。然后，他到世界银行任职工作，并于1974年出任世行资深经济学家。1999年以来，他一直是每年一度的“世界经济论坛”的特邀评委成员。
( 作者：马丁•沃尔夫(Martin Wolf) 2005年02月17日 星期四 译者/郭瑞)
