“全面建设小康社会”的目标要求重新分配政府的资源，从传统的生产性的“硬件”投资更多地转向“软件”投资，诸如教育、健康、社会福利和环境等。财政政策则成为政府实现其目标的主要工具，而政府间的财政体系在影响收入分配方面扮演着核心角色。
这看起来有点费解。实际上，目前以收入分享和责任下放为主要特征的政府间财政体系限制了中央政府的融资能力，也就限制了通过转移支付进行地区间收入再分配和为全国公共服务融资的能力。
在政府开支比例方面，中国可以说是世界上最分权的国家：中央政府只占总预算开支的30%，其余在四级地方政府之间分配。中央政府所占的份额如此之少，而很多公共服务是由地方政府负担的。其中最显著的是市县两级政府承担了全部养老金筹集、失业保险和社会福利项目的责任，包括最低生活补贴等。把养老金筹集、社会福利和失业保险的责任交给地方政府，事实上是中国特有的现象。
中国不同寻常的政府开支结构是计划经济未经改革的遗留物。由于公共需求的增长，地方政府在全国政府预算开支中所占的份额从1980年的45%提高到了1990年代的70%。可同时，由于宏观经济的压力以及刺激税收收入的需要，中央政府却多次改变财政收入的分享政策。这导致地方政府的财政收入与支出需求之间的联系被削弱甚至切断。结果，地方政府为了提供中央政府下放的许多服务功能就必须融资。
在中国目前的收入分享体系（分税制）下，税收被划分为中央税、地方税或共享税。最主要的税种——增值税——被确立为共享税，而中央政府占据了75%的份额，从而控制了大部分税收。增值税的分享比例固定不变，这使得分税制在本质上是一个导致差距扩大的体制。另外，在新的转移支付制度下，有利于富裕地区的税收返还成了转移支付的主体，这同样具有不平衡的特征。
这样的政府间财政体系的高度累退性质的。中央政府把许多花费巨大而职能重要的全国性公共服务项目留给地方，却没有提供充足的资金支持，这在本质上推卸了自己对贫困地区的社会责任。随着分税制改革的推进，政府实际上抛弃了贫困地区。默认的分权体制可以被视为“应付式”发展战略的一部分——通过向下级政府转移责任，中央政府责任缺失的问题可以被隐藏起来，或者归咎于各地的自身条件。
分税制强化了中央对税收的控制，但没有改变原有的支出责任分配，这样产生了一个巨大的垂直向的财政缺口，必须由转移支付来填补。但是，在目前的全部转移支付中，税收返还仍然占了40%以上。要想逆转规模这样巨大的体制所产生的不平衡效应，在政治上必将经受严峻考验，中央要面对来自富裕省份的强烈抵制。此外，虽然政府的财政收入增长迅速，但是整个税收规模依然较低，只有GDP的20%左右，中央政府能够分配的部分只有约10%——对于一个幅员辽阔、差异性强、以及还需要为国有企业改革、银行改革和养老金改革提供大量资金的政府来说，这个数字还是太低了。
中国中央政府可能没有足够的资金来实施更平衡性的国家发展战略。要改变这种状况，就必须对现有的政府间财政体系进行根本的改革— —首要的一点是重新划分各级政府的支出责任，把提供基础教育、基本医疗和社会保障体系作为中央政府的责任。
确立支出责任之后，再相应地重新调整税收收入的分配办法。现行的整个转移支付体制也需要改革，从特定的补贴转向一般性的转移和收入分配制度。为了改进地方政府的效率，应该给予他们更多的决策自主权，但前提条件是建立起对当地居民或上级政府报告的业绩问责机制。不过，如果没有一个更广泛的公共机构和公共管理制度的改革，这将难以有效实施。
对发展不平衡，中国人民有切身感受。要想逆转这种趋势，中国需要对自己的公共部门进行根本改革，改进整个行政体系的动力和机制。这是一项极其复杂的任务，其进程将漫长而艰难。
作者黄佩华（Christine P. Wong）为美国华盛顿大学亨利·杰克逊讲座教授。作者于伯克利加州大学获得博士学位，曾任美国圣克鲁斯加州大学经济系教授，亚洲开发银行高级经济学家，世界银行驻中国代表处高级经济学家。她还是中国知名经济学杂志《比较》（http://www.bijiao.org/bijiao/）的主要作者。
（作者：黄佩华 （Christine Wong） 09月14日 星期三 ）
