问题是，要触动什么利益关系？由谁来承担代价？在已经进行的改革中，触动利益关系的主要有两种：一种可以称之为削特权，另一种称之为减福利。然而现实的情况是，在近十年改革的过程中，福利减得很快，而特权却久削不动。目前在社会舆论中出现的对改革的分歧态度，与此有着直接的关系。
在整个1980年代，除农村改革之外，城市进行的改革有相当部分都是通过提价同时给予补贴、取消某些福利项目同时暗补改明补等形式进行的。从主副食品供给制度的改革，到企业中大锅饭的打破；从国家不再包揽城市就业到企业中福利性工资制度的破除等，都是这种改革方式的体现。当时这些减福利式的改革，同时意味着城市居民独享的某些特权的削减，因此，减福利与削特权在一定程度上是一致的，至少不那么矛盾。
记得1980年代有学者曾提出一个很有影响的概念，叫作“改革的心理承受能力”，这说明以削减福利为主的改革是相当艰难的。尽管改革比较艰难，社会心理上也不是完全没有抵触，但改革的推进是相对顺利的，没有造成大的社会动荡，甚至没有爆发性的社会反弹。究其原因，大体不外如下几点：第一，尽管人们对被削减的福利恋恋不舍，但社会中的大多数人对这种改革有相当共识，即知道这样的福利制度不但弊端丛生而且难以为继，改变是迟早的事；第二，1980年代经济不但增速很快，而且其成果在很大程度上被大多数人所分享。这样，一方面是物价幅度较大的上涨，另一方面是工资收入的大幅度提高，物价上涨的损失能够被收入的提高所抵消；第三，市场化改革提供的新机会，形成了一种事实上的补偿机制；第四，尽管有些福利的削减是否适当还可以讨论，但在当时，削减福利大体是以一种相对公平的方式进行。如粮食和副食品价格的改革，虽然在当时引起了一定程度的通货膨胀，但由于物价上涨所造成的负担人人有份，因而人们并没有很强的不平感；第五，当时中国社会贫富差距还不很明显，不同家庭和人群对于物价上涨感受的压力是差不多的。
就改革的共识和动力而言，除了上述因素之外，还有一个因素也是非常重要的，这就是来自不同层级政府的动力。如同世界上绝大多数改革一样，中国改革的一个直接动力也是来自“危机逼迫”，其中最重要的就是财政危机或财政压力，具体表现为甩财政包袱。上述以削减福利为内容的改革之所以能迅速推动，就是与政府甩财政包袱的动力相暗合。分析一下可以发现，在当时由于开始实行财政分灶吃饭，无论是中央政府还是地方政府，在这个问题上的利益和动力是一致的，并不存在中央政府强力推行而地方政府暗中抵制的现象。
之所以将甩财政包袱这个因素单独提出来进行讨论，是因为这个因素的作用不仅非常独特，而且其演变的逻辑对后来改革进程有极大影响。从理论上说，由于市场因素的扩展，行政权力作用的范围和力度应该是缩小的。但事实上并不一定如此。因为在改革前，虽然在理论上行政权力支配一切，但那时各种资源的变动性较小，权力实际行使的机会是有限的。而在经济转轨时期，由于资源变动性大大加大，行政权力有了更多的行使机会和空间。行政化推动的改革过程，更是为行政权力的行使提供了广阔舞台。在这种背景下，政府的作用，特别是政府的取向，就成为至关重要的因素。在1990年代中后期，政府的取向开始从单纯的甩财政包袱，演变为在甩包袱的同时开始聚敛财富。近些年来的一些问题，如政府财政收入增长过快，在国有资产不断流失的同时国有资产规模急剧扩张，公共事业方面特别是社会保障方面财政支出增长缓慢等，都与这个因素有直接关系。
政府本身的这种变化，尤其是再加上政府利益部门化以及强势利益群体联盟这两个因素，使得实际的改革进程发生了明显的变化，变化最主要的表现就是一开始就提到的福利减得很快，而特权却久削不动。
我们可以做一个对比。
国企改革是最艰难的改革之一。而1990年代中后期进行的以减员增效和国企改制为内容的改革，无疑是涉及利益关系最深刻同时也是最激进的一次改革。在一些地方，减员增效演变为“砸三铁”（铁工资、铁饭碗、铁交椅）。国企改制、“优化组合”、下岗分流、买断工龄等，更是使几千万人失去工作。然而这样一种力度的改革，在短短几年时间里，大体都得以实施。即使在2004年引发了对于国企改革的激烈争论，在2005年又由国企改革和医疗改革的争论演变为更为广泛的对改革的反思，但在许多地方，国企改制仍然显得迫不及待。国务院发展研究中心的一份研究报告表明，改制的动议者主要是政府部门、企业的母公司以及企业的经营者。这说明国企改制的动力之所在。
与此形成鲜明对照的则是公车改革。一个经常被援引的数字是，全国公车消费每年高达3000亿元人民币，不仅远远超过军费开支，更比教育经费和医疗经费加起来还多。公车的弊端，无论是从所涉及的资源数量，还是不合理性，甚至都不亚于国企。但问题是，一辆小小公车，到今天为止已经改了整整12年。不同的方案，不断的试点，结果公车不是改得越来越少，而是改得越来越多（采购量每年以20%递增），以致公车改革开始成为一场闹剧，最后结果可能成为公务员变相加工资的状况。在某些试点地方，处长车补达到农村教师工资的6倍。
类似的现象在改革中相当普遍。比如涉及大多数人的教育、医疗等领域的去福利化进展神速，而涉及少数人的垄断领域的特权久削不去。如果我们可以按体制内和体制外、官员和民众、国有和民营进行分类的话，可以说，凡是触动体制内、官员、国有的涉及利益关系调整的改革，要么是难以进行，要么是走样变形。在以往的文章中，我曾多次讲过扭曲改革的机制问题，上述现象就是其表现之一。最近的种种迹象表明，公用服务业的价格改革将会启动，这又是一项涉及众多人福利的改革，但愿这次不会走样变形。
