正是由于国家对经济发展的极端重要性，国家在经济中的作用，一直是各国学术界和政策制定者最为关心的问题之一，也是中国改革过程中一个永恒的话题。
我们这里所讲的国家，是作为一种强制机构和社会服务机构意义上的国家，而不是一个民族或地域的概念，是英文中“state”的意思，而不是“nation”或“country”的意思。在这里，国家的概念与政府（government）的概念有相当的重合。但在使用国家这个概念时，我们更加强调它的强制性职能，以区别于政府的很多服务性功能。
特别需要说明的是，本文的直接目的，是为讨论国家与经济的关系，提供一个理论基础和分析框架。文章介绍和提出的各种理论观点，以及对它们的总结、综合和讨论，目的只在于说明和阐述一些具有普遍性的问题。有时，为了说明一个观点，会提到包括中国在内的一些国家的具体经验，但我的主要目的，并不是要讨论单个国家某一时期在某个问题上的具体经验和有关政策。欢迎读者运用本文的观点，去思考和讨论具体问题，但这种思考和讨论应建立在系统和全面掌握有关国家与经济关系的理论基础之上，而不是断章取义，片面的和对号入座式的。
对国家实质的讨论，可以用国家的双重身份、三只手和国家问题本质两难，这三组相关的概念来概括。这三组概念，都是用国家与经济的关系，来定义和理解国家的实质，这对熟悉马克思主义经济基础和上层建筑关系理论的人来说，应该不会感到陌生。
国家的双重身份
国家拥有双重身份。首先，国家和其他所有市场经济中的主体一样，是一个经济实体。其次，国家还是一个强制性的机构。
国家作为经济实体：说国家是一个“经济实体”，是因为它占有资源，雇用劳动力，有大量的消费，而且也生产许多的产品，其中既包括像国防、法律体系这样的公共物品，也包括某些私人产品。国家占有资源，为社会提供劳务和产品，需要消费，在这些方面，和普通经济人有很大的相同之处。作为经济实体的国家，和普通经济人的不同之处在于，它的规模非常巨大。世界上很多国家，政府都是最大的雇主；国家也是很多最重要的资源的最大占有者，比如土地、矿山；它的收入是无人能比的。比如，个人通过多年努力，有了1亿元钱，就进入了占总人口百分比很小的亿万富翁的行列，算有钱人了。但中国政府2004年一年的财政收入，就是26000亿元人民币。这26000亿元财政收入中，将近5000亿元是2004年新增加的。仅这一增加的数字，就超过世界首富比尔·盖茨数十年积累的财富。国家有这么多的资源，这么大的收入，那么当它作为一个消费者时，它的购买力也是个人或其他机构所不能比的。国家掌握的资源，和个人及其他机构相比，真可谓是拔一根毛比很多人的腰捆在一起还要粗。认识国家作为经济实体“大”这一特点，对于理解为什么制约国家如此困难，理解为什么那么多人要通过争夺和获得国家资源而致富，非常重要。
国家作为强制性机构：国家的第二重身份是，它是一个强制性机构。国家对强制力具有垄断地位，这个身份是他人所不能具备的。国家垄断强制力，拥有武力，是为了起两个作用：对内保证合同的执行，对外保证国家安全。国家对内要保证执行的合同，包括私人间的合同和公共合同。私人间合同指个人之间，企业之间，或个人与企业之间的交易合同。公共合同即我们通常所说的法律法规，比如，任何人都不能暴力侵犯他人，都不能卖假货，都不能污染环境等。国家的强制力不仅仅能用于保障合同的执行，也能用来表达自己的意志。比如说，国家税收的实现，就是以强制力为基础的。个人要获得收入，必须在自愿的基础上，征得别人的同意，向别人提供有用的劳务或产品，换取对方的报酬。而国家为了获得收入，却不需要与别人交换，只需使用自己的强制力。虽然国家也为居民提供国防等公共产品，但这些产品与国家的收入之间，并没有完全对等的交换关系，也无需遵守双方自愿的原则。马克思主义认为，国家是专政机器，毛泽东更形象地说“枪杆子里面出政权”。国家是强制机构的观点，和马克思主义关于国家的理论是非常一致的。
国家的三只手
国家在经济活动中应该或者实际起什么作用？对这个问题，有三种不同答案，都可以概括地用“手”来比喻：无为之手、扶持之手和掠夺之手。
无为之手：国家应该是一只“无为之手”的理论，来自经济学的鼻祖亚当·斯密。他把市场比喻成一只“看不见的手”，认为自由竞争的市场可以导致社会福利的最大化。在市场上，所有个人都是主观为自己，客观为别人、为他人、为社会而服务的。通过市场交换，经济资源实现最优配置，社会福利实现最大化。按照斯密的理论，有了市场这只有效的“看不见的手”，国家在多数情况下就应该充当一只“无为之手”，政府应当越小越好。总的来说，除了提供国防、治安、维持和执行合同这些最基本的公共物品以外，政府不应该再去过多地干预经济活动。换言之，政府主要是充当“守夜人”的角色。
亚当·斯密的这一理论，在实践中被美国人长期奉为经典。1776年英属北美13个殖民地独立。1781~1787年这13个州组成联邦国会。在这以后的很长时间里，政府对经济的干预都非常有限。以税收为例，直至1913年第16次宪法修正案通过以前的一百几十年间，联邦政府甚至无权征收个人所得税。由于收入有限，1803年，杰斐逊总统需要筹集1500万美元，从法国手上购买路易斯安那（密西西比河以西两百多万平方公里的辽阔土地）都感到非常困难。顺便提一下，20世纪90年代，曾有一些有影响的学者说，中国政府的税收占国民收入的比重太低了，比美国要低很多。他们认为这是一个严重的问题，必须想办法提高中国政府税收的比重，加强“国家财政能力建设”。这些学者忽略了一个基本的事实，那就是，美国在中国现有发展水平时，基本上没有个人所得税，税收在经济中的比重，比中国现有的水平要低得多。拿现在的美国和现在的中国来比，忽略了发展阶段的巨大差异，对人们的思想和政策的制定，都起了很大的误导作用。在美国，大政府是两次世界大战和罗斯福“新政”的产物。至20世纪70年代，大政府的种种弊端以及它所带来的很多问题，都变得非常清楚，所以，1980年里根总统一上台，就着手大刀阔斧地改变这种状况。里根的执政理念在他的一句名言中得到最充分的体现：政府不是问题的答案，而是问题的根源。所以，亚当·斯密关于市场是“看不见的手”，政府应当成为“无为之手”的理论，并不只是停留在书本上的理论。现实生活中，在美国这样的国家，多数时间里占主导地位的治国理念是：小政府就是好政府。
扶持之手：国家的第二只手是“扶持之手”（helping hand），这是福利经济学的基本思想。福利经济学研究的基本框架是，首先定义社会福利（比如生产者剩余和消费者剩余的总和），确定福利最大化的目标，然后讨论市场失败的可能性和由此造成的社会福利损失，最后讨论如何通过政府干预，采取诸如反垄断和消除信息不对称的措施，来帮助增加社会福利。这类讨论所假设的基本前提都是，国家的目标是使社会福利最大化，国家是善意的，是对市场不足的必要补充。国家干预的手段和程度，可以有相当差别。在最低的干预层次上，国家可以通过价格机制，比如通过税收和补贴，来改变企业的成本收益结构，从而改变其行为。税收和补贴、转移支付这些方法，有时也用来作为调节社会收入分配的手段。在中等的层次上，国家可以通过行政和法律手段，鼓励、禁止和规范产业和企业的行为。在最高层次上，国家可以拥有并直接管理和操作企业，将企业资源直接用于实现政府的就业、居民收入和其他经济或非经济目标。
掠夺之手：近些年来，越来越多的学者们注意到，国家在经济中发挥作用，并非总是出于善意——为了增加社会福利。国家也有自身利益，并会使用强制力来实现自身利益。国家这样做时，它就成为“掠夺之手”（grabbing hand）。
这方面的研究，最有名的代表人物应是曼库尔·奥尔森（Mancur Olson）。他指出，在人类社会，总有一些人会想：去生产财富不如去掠夺财富来得容易。而要掠夺财富，就要有武力。靠武力和掠夺获得财富的人有两种，奥尔森称之为流寇和坐寇。流寇抢完就走，所以他对完全摧毁一地的经济在所不惜，而坐寇则要考虑到，今天抢光了，明天就没有了，不能杀鸡取卵。奥尔森把国家视为坐寇。比如过去的皇帝，他要归要，但一般还是会提供许多公共产品，维持和增加自身的长远收益。对社会来说，胜者为王的坐寇比败者为寇的流寇要好。所以在流寇横行的地方，人们宁愿欢迎有坐寇出来战胜流寇。
另外一个讨论“掠夺之手”的主要人物，是安德烈·施莱弗（Andrei Shleifer），以他为代表的学者，近年来就“掠夺之手”这一“政府病”为主题写了很多文章。施莱弗等强调，不能天真地假设国家的目标是使社会福利最大化。国家，掌握国家机器的人，都有自己的目标，有自身利益。要理解国家的种种行为，一定要理解掌握国家机器的人自身的利益和利己行为。针对包括奥尔森在内的有些学者把国家比喻成“坐寇”，认为国家的统治者会顾及长远利益这一观点，施莱弗等研究了英国王位继承的历史后发现：实际上国家统治者的利益经常是不长远的。这里有王位继承中的斗争和不确定性的问题，也有统治者个人当前高消费需要的问题。统治者当前和短期利益的需要，经常会驱使他们去过度掠夺。这种现象，在中国和其他国家历史上都层出不穷。在中国历史上，对旧王朝的亡国之君横征暴敛、掠夺无度所产生的后果，新王朝的开国之君常常体会更加深刻，他们因此会强调节俭，也以此教育自己的子孙。但子孙往往不可避免地又成为过度掠夺之手，导致王朝的覆灭。
现实和客观地来看，多数时候国家都同时扮演了三只手的角色。有时候在某些领域，市场自身运行良好，不需要国家过多介入，国家也甘当无为之手，没有过多介入。也有很多时候，国家采取了措施，促进了社会效益和社会福利的提高，起到“扶持之手”的作用。然而，历史和现实生活中，也不乏国家过分掠夺的例子。比如，中国解放前有蒋委员长“万税”的说法，税收太多，而且都收到了几十年以后了。封建王朝掠夺的例子也不胜枚举，这时国家充当的是“掠夺之手”。国家在市场运作良好时充当“无为之手”，在市场失败时充当“扶持之手”，都有利于社会财富总量的增加，不会引起太大的争论和社会矛盾。但当国家成为“掠夺之手”时，对社会和经济来说是破坏性的，有时甚至是灾难性的。因此，如何防止国家成为掠夺之手，并防范由此造成的经济损失和社会动荡，是研究国家问题时的一个重点。
国家的本质两难
如果国家仅是无为之手，它越小越好。如果国家仅是帮助之手，它越强大越好。如果国家仅是掠夺之手，对它的限制越多越好。但国家同时有三只手，该如何设计国家制度，发挥国家在经济生活中的作用，就陷入一种两难的局面。
关于国家作用的“本质两难”（fundamental dilemma），最先是由政治学家巴里·温加斯特（Barry Weingast）这样表述的：国家需要足够强大，才能具有足够的强制力去做它该做的事，即执行合同；但国家又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。这个表述，后来在钱颖一和温加斯特合写的文章中，曾经再次表述。经济学家施莱弗把国家需要足够强大、但又不能过分强大的思想，表述为国家问题上的基本权衡（fundamental tradeoff），与温加斯特的用词不同，但所要表达的意思并无差别。
那么，怎样才能解决这个本质两难的问题，即怎样使国家强大，使它能做它该做的事，同时又受到限制，不能滥用权力成为掠夺之手，这是处理国家与经济关系时最棘手的问题。
在发挥国家作为合同的强制执行者作用的同时，防止国家成为掠夺之手，解决国家问题的本质两难的方法，可分为现代国家制度和传统方法两类。
现代国家制度注重在国家制度内部找到制衡，其基本手段是法治、民主和分权。对经济发展和经济繁荣来说，法治是最重要的。但现代国家制度作为一个整体，实现内部制衡，法治，民主与分权，三者缺一不可。传统方法很多，总体来说，多是使用各种外部力量，来限制一个内部缺少制衡机制的国家机器，包括国家之间的竞争、国家武力的分散、行会的力量、信息和信用等等。
法治、民主、分权与经济发展
法治之利与民主之弊 民主并不是经济发展的必要前提。世界上有很多国家或地区，没有民主，但经济发展非常成功。回归前的香港就是个典型的例子。香港地区在回归祖国之前，长期处在英国的殖民统治下，一直没有民主，但香港经济的繁荣举世瞩目。台湾地区在蒋介石父子统治时期也没有民主，但实现了经济起飞。韩国在军政府统治的时代也没有民主，但仍然创造了经济发展的“汉江奇迹”。反而在很多民主国家，经济发展非常差。菲律宾独立以后大部分时间实行民主选举，但经济发展一直不好。印度是世界上最大的、非常稳定的民主政治国家，但长期以来经济发展并不理想，近年来才开始有所起色。还有很多拉美和非洲国家，也搞民主，但经济发展缓慢或停滞，有的甚至倒退。
上述这些正反两面经济发展成功的和不成功的例子，说明了民主既不是经济发展的必要条件，也不是经济发展的充分条件。更有甚者，民主对于经济发展，经常是有害的，其原因至少有二：首先，民主政治的实质是多数人专政，剥夺少数人。而世界上有钱人总是少数，成功的企业家总是少数，穷人或不太富裕的人总是多数，所以发动穷人或不甚富裕的人来剥夺富人，这个做法，在民主政治中和非民主政治中一样，是得人心的，常常会获得多数民意支持。不同的是，没有民主程序，多数人就用枪杆子来剥夺少数人；有民主程序，多数人就用他们的选票来剥夺少数人。剥夺，无论谁剥夺谁，都是一种再分配行为，都会对生产、储蓄和投资产生影响；其次，民主政治还有一个特点，就是决策特别容易受利益集团的影响，当权者的游戏就是规则的制定、资源的分配，这些都受利益集团的影响。谁给政党和政治人物捐款多，谁就可以见到政治人物，影响他们的思想；谁跟某个议员利益关系密切、交往多，谁就能争取到该议员的投票。在民主国家里，游说团体可以公开注册，他们代表的都是集团而非社会利益。
所以，在民主政治里，存在两种可能性：一种是多数人通过选票剥夺少数人，“劫富济贫”；另一种是强势集团通过政治游说，“劫贫济富”。不管是谁剥夺谁，都不符合公平的游戏规则。公平的游戏规则应该是尊重每一个人的利益和权利，谁也不能通过任何手段抢夺和偷盗他人。任何形式的抢夺和偷盗都不允许，才能消除人们通过剥夺他人而致富的动机和可能性，迫使人们把自己的资源和创造力都用于生产，增加财富的总量。但在民主政治中，种种不合理的再分配，都成为合法，成为政治生活中的重要组成部分。因此，民主对经济来说，是有不利影响的。对经济发展来说，民主之弊，在于它为相互剥夺提供合法的途径，破坏公平的游戏规则，造成效益的损失。
那么，在现代国家制度中，什么才是经济发展最重要的条件呢？大家知道，对经济发展来说，最重要的是合同要得到执行、财产要得到保护，这些都是法律与法治的概念。保护产权的意思，就是谁也不能通过抢夺别人的财富使自己致富。有了法治，产权得到保护，激励人们把自己的资源和精力用于创造财富，经济才能发展，整个社会才能走向富裕。这就是我们所说的法治之利。
回归前的香港，虽然没有民主，但法治的特点非常鲜明。而像印度，像很多其他亚洲和拉美国家或地区，虽然有民主，但政府是腐败的，是民主制度下的无法治国家。如果在民主制度下大家都通过行贿来办事，官僚机器非常腐败，那它在执法时是不会公平的。执法不公平、法治被破坏，经济发展最重要的前提条件就没有了。
法治之短与民主之长 民主政治中包含了种种不利于经济发展的因素，但民主仍然是现代国家制度中最核心的组成部分之一。对此，人们可以有不同的解释。有人从价值观的角度出发，认为民主应该是一种权利，人们应该生而享有之。本文不参与这种价值观的讨论，我们仍从国家与经济的关系出发，来认识民主的重要性。
经济发展真正需要的，是好的游戏规则，是法治。但法治有个自身无法解决的最大难题，就是：谁来监督监督者，对执法者执法？如果执法者本身——最高统治者个人或集团，不受法律的约束，法只是最高统治者用来管别人的，这样的社会就不是法治社会。我们且称此为法制（rule by law）社会，即统治者以法去管制他人的社会。在这种状态下，统治者自己可以不受法律的约束，独立于法律的权威之外，想守法就守法，不想守法就不守法，而当他不守法时，别人都没有办法强制和迫使他守法。在中国历史上，历朝历代也曾制定和使用过很多的法律法规，例如“大明律”、“大清律”。这些法典，对各种犯罪行为及相应的处罚，都做了明确的规定。比如贪污如何处理、宦官干政如何处理等。有些特别重要的规则，开国皇帝有时甚至用铁券丹书之，悬于宫门，随时提醒自己的子孙，谨记不忘。但这些规定，最后往往没有真正执行下去，因为后来的皇帝自身违法，破坏祖宗定的规则，别人都奈何他不得。
怎么样才能管住执法者，使法制（rule by law）变成法治（rule of law）？人们想回答和解决这个问题时，才会明白民主的重要性。民主尽管有种种的弊端，但它有一个最大的积极作用，即它是管最高统治者、最高执法者的。我们经常看到，在真正的民主国家，对最高国家领导人的监管和惩罚，往往比对普通人更加严格和严厉，这就是民主的真谛和威力所在。管住最高执法者，防止最高执法者成为法治的破坏者，从根本上保证法治，这就是民主之长，就是为什么虽然民主会带来诸多问题，却仍然是现代国家制度中的核心组成部分的主要原因。
四重分权保障民主 用民主保证法治，接下来的问题是：用什么来保证民主？民主是很脆弱、很容易被颠覆的。许多国家有过民主，后来都被颠覆了。希特勒就是靠民主上台的，但上台以后，他就颠覆民主，搞法西斯独裁。在许多非洲国家、拉美国家，今天是民主政治，明天是军人独裁，给人的总体感觉是，这些国家的民主缺乏某种保证，太脆弱。民主要靠什么来保证呢？从我们的观察来看，世界上能够稳定地实行民主治国的国家，都是权力和资源相当分散，即分权的国家。具体来说，分权是四重意义上的：
一是同一级政府不同部门和分支之间的分权，比如司法、行政、立法之间的分权，这种分权的概念是大家熟悉的，人们常用三权分立来概括它。
二是不同级政府之间的分权，也就是上下级政府之间的分权，不是搞大一统的中央集权。在这个意义上，分权的概念和联邦制的概念是紧密相连的。
三是政府和民间的分权，不是国富民穷，国强民弱，或“只许州官放火，不许百姓点灯”。在这一意义上的分权，与市场经济制度有很大的关系。我们可以看到，实行民主的国家都是市场经济的国家，这一现象恐怕并非偶然。
四是民间内部，不同群体、不同人之间的分权，不使财富和权力集中在少数人或利益集团手上。这个意义上的分权，要求一定程度的社会公平，包括分配和机会公平，不允许特权和贫富过分悬殊，机会只对少数人和利益集团开放，对大多数人关闭，有人无所不有、无所不能，多数人却一无所有，连机会和希望也没有。我们看到，在拉美和其他民主非常脆弱的国家，常常是分配和机会都极其不公平的社会。
分权对保证民主非常关键，原因是，做任何事情都需要有资源。如果国家的某个部分，社会上某个个人或利益集团掌握的资源足够多，他们用这些资源来颠覆民主的能力就相应强大。而如果其他人掌握的资源有限，他们阻止利益集团颠覆民主的能力也就相应有限。颠覆民主的力量强，对颠覆民主行为进行监督和反对的力量弱，民主就没有保证了。所以，为了保证民主，需要有分权，包括分享国家权力和经济资源，不允许政府中间的任何一部分、社会上的任何一部分人，掌握过多的资源和过大的权力。
传统制衡方法与经济发展
在人类发展的历史上，绝大多数国家的绝大多数时候，都没有法治、没有民主、没有分权。因此，如前所述，统治者使用国家权力，强取豪夺，导致经济崩溃的例子屡见不鲜。但这并不是说，离开了法治与民主，就完全无法约束国家，限制掠夺，经济就一定且随时会走向崩溃。在人类历史上，曾经存在过很多国家体制以外的、非法治、非民主的机制，来约束和限制国家的掠夺冲动，不让它走得太远。在少数情况下，这些传统的约束机制，甚至为经济发展创造了条件。
下面是一些常见的约束国家的传统机制：
一，国家之间的竞争。国家之间的竞争能有效制约国家的掠夺之手，这个特点在欧洲历史上表现得最为明显。欧洲从没有出过秦始皇，没有出现过天下大一统，国家之间总是处于竞争状态，甚至战争状态。在欧洲，哪一个国家的君主过分侵犯公民权利，那些有技能、有财富的人，就会“用脚投票”，离开这个国家，并将自己的技能和财富一起带走。失去人才与物资财富的国家，在国与国之间的竞争中会处于劣势。为了避免这种情况的发生，国家就要在相当程度上遵守社会契约，尊重公民权利。从这个意义上来说，欧洲是很幸运的——没有出秦始皇！
中国在秦始皇统一以前，各诸侯国之间的竞争关系类似于欧洲的情况。春秋战国时代，各国为了在竞争中取得优势，也要争夺人才。各国统治者为了让人民安居乐业，发展生产，也要特别注意约束自己，最著名的例子包括越王勾践的卧薪尝胆和秦国的商鞅变法。卧薪尝胆使越国实力猛增，得以战胜吴国，称霸天下。同样，变法最彻底的秦国，也以经济实力的增长为基础，得以在竞争中胜出，扫平六国，实现四海归一。
二，国家内部武力的平衡。如果一个国家内部的武力并没有完全统一，各个武装力量之间形成某种程度的制衡，国家的“掠夺之手”就会受到相当程度的制约。很多学者都强调宪政对英国经济发展的关键作用。但实际上，即使在实现宪政以前，英国的王室也不能像中国的皇帝那样大权独揽、令行禁止、为所欲为。宪政革命以前的英国，国王拥有国内最强大的武力，但国王对武力并没有垄断权，各地的贵族乡绅也有自己的武力。武力的相对力量对比是，国王的武力最为强大，超过任何单个贵族，但如果贵族们联合起来，他们的武力就超过国王。所以国王也不敢随意修改游戏规则，特别是那些牵涉到多数贵族共同利益的规则，侵犯他们的利益。在这种情况下，武力和武力之间达到了一种平衡。这种武力平衡的另外一个典型例子，就是日本。日本虽然一直有天皇，但长期以来幕府的将军是实际的最高统治者。将军下面是大名，他们有自己的封地，有自己的经济基础，同时也有自己的武装力量，即武士。在武装力量的结构中，幕府的力量最强大，多数情况下，大名还是要听幕府的。但如果幕府侵犯大名的利益太过头，大名也可以联合起来，使幕府受到很大的制约，甚至威胁到幕府的生存。这是国家内部武力的平衡。在后来的明治维新中，一些大名联合起来，武装倒幕，要求政归天皇。在此过程中，联合起来的大名武力之强大，使这一观点得到充分的映证。
三，行会抵制。格雷夫（Avner Greif）、米尔格罗姆（Paul R. Milgrom）、诺斯（Douglas C.North）和温加斯特（Barry R. Weingast）等人曾经讨论过中世纪的行会是怎样抵制君主侵犯商人利益的。在中世纪，君主若侵犯商人的利益，商人是没有力量反抗的，他们能惩罚君主的惟一手段就是经济抵制，即离开这个国家，不在这里做生意了。在没有建立行会以前，曾经出现过一些这样的抵制，但是都被君主瓦解了。因为如果别人都不来做生意的话，谁到这个国家来做生意，就会更加有利可图：这既得益于市场上没有其他商人的竞争，也得益于君主为了破坏抵制而提供的很多优惠。君主正是利用这一因素，在商人内部造成分化，多次成功瓦解了商人的抵制。
建立行会以后，君主就不那么容易瓦解商人的抵制了。因为有了行会的力量，如果哪个商人破坏抵制，去跟那个君主做生意，那么整个行会都会联合起来，抵制破坏抵制的商人，使之在这个行业里面没有立足之地。行会对商人个人的惩罚，从反面抵消了君主收买和分化瓦解政策的效果，使得商人之间更容易取得内部协调，采取集体行动，抵制敢于侵犯他们利益的君主。
四，模糊信息。可以说，在古今中外几乎所有的国家中，模糊信息在一定程度上都起到了遏制国家“掠夺之手”的作用。从机制上来讲，政府只能收他们知道的、看得见的钱。如果他不知道谁有钱、钱放在哪里，这个钱就无法收到。模糊信息机制发挥作用的一个典型例子，是世界上的贩毒集团大量使用现金交易。贩毒人员提着装满现钞的箱子到处跑，因为他们知道，通过银行系统交易，资金的来龙去脉就很清楚，容易被政府掌握，遭到政府打击。尽管全世界的政府都在打击贩毒团伙，但还是无法彻底消灭他们，其中一个重要原因就在于，现金交易制造了模糊信息，模糊信息使打击犯罪更加困难。
中国人历来也是非常善于使用模糊信息来保护自己财产的。据说有一位著名的国画大师就常把金子藏在破砖头里，然后把破砖头随意扔在院子的角落里。“此地无银三百两”的故事，大概也反映了藏钱这一做法在中国的普遍性。更有意思的是，中国是世界上少有的政府允许甚至鼓励模糊信息、保护个人财产的国家之一。中国政府在2000年以前实现的匿名存款制度，和改革开放以来允许人们大量使用现金进行交易，就是一个典型例子。匿名存款制在韩国经济发展中也使用过。白重恩、李稻葵、钱颖一和王一江四人对此曾有过专门的研究，这一研究的主要结论，即模糊信息有利于保护产权，具有一定的普遍性。
五，技术条件和税收成本。在传统社会中，受技术条件的限制，在那些高山阻隔、时空断裂的地方，政府要派驻足够的力量，建立常设的结构，管理当地人民，课税征赋，成本会相当高。落后的交通和通信条件所造成的高昂税收成本，使政府只能用最简单的形式，征收有限的赋税，这在无形中保护了那些边远地区人们的利益和财产安全。中国传统社会中的“桃花源”，就属于这种情况。山高皇帝远，管理成本过高，也使得政府无法及时掌握和了解地方经济活动，这又加重了模糊信息，进一步限制了国家掠夺地方财富的能力。实际上，中国历史上，人们有时会利用落后的交通和通信技术条件所提供的保护，躲进生活条件恶劣的深山老林，以躲避国家的横征暴敛和苛捐杂税。
六，重复博弈中的信用机制。除了体制外部的因素，前面我们还曾指出，作为坐寇，统治者为了自己的未来利益，经常也会自己约束自己。这个现象背后的原理，是博弈论中大家熟悉的“大众定理”，即在无限次重复的博弈中，可能产生大家遵守信用的好结果。
七，非传统制衡机制的局限性。有人可能会问：说民主是法治的保证，为什么有一些国家和地区，能在非民主的情况下长期实行法治，实现经济的高速和持续发展呢？回答是：以上所提到的一些体制外制衡机制发挥了作用。像军人执政期间的韩国，蒋介石父子统治期间的台湾，都处于冷战的前沿，对外部竞争的残酷性，有过切身之痛的感受。外部竞争的压力，使得这些国家和地区的统治者，必须注意约束自己，这就在相当程度上确保了其内部法治的有效性。另外，像回归之前的香港，其法治一方面是由新闻自由和英国本土的民主来保证的，另一方面也是与像新加坡等东亚其他地方进行“制度竞争”的结果。
有人或许会进一步问，既然存在这些国家体制外的制衡手段，还有必要强调法治、民主、分权，强调现代国家制度吗？应该说还是很有必要的。原因是，这些体制外的制衡手段，都有很大的局限性和负作用。像欧洲国家之间的竞争，虽然遏制了君主的过分掠夺，但也导致了国家之间的诸多战争，而战争的破坏力是十分巨大的。这个就是损失。从这个意义上来说，欧洲也很不幸——没有出过秦始皇！欧洲是历史上主要国家之间发生战争最多的地方。像中国在清朝所谓康乾盛世的康熙、雍正、乾隆年间，实现了连续140多年的和平与稳定，这在欧洲历史上是难以想像的。
中央和地方的武力平衡，也有很大的代价。它导致了市场的分割，不利于形成有足够规模的统一市场。而通过模糊信息来从事交易，虽然保护了自己，但是交易人之间发生矛盾的时候，就没有国家来强制保障合同的执行。换句话说，虽然没有政府来掠夺你，但是你也得不到政府保障合同的执行这个好处。窖藏金银虽然安全，却无法进入交换和生产领域，无法用于投资和升值，这对社会经济发展来说，损失是很大的。所以，主要靠模糊信息来保护产权，经济可以简单重复，但很难有大的发展，很难产生大型的现代化企业。熟悉“大众定理”的人也知道，“大众定理”中的均衡是非常多、非常不稳定的，什么结果都可能出现。所以，靠这种自我约束来限制统治者，有效果好的时候，但好的效果却完全没有保证。特别是，如果对未来博弈次数的期望，从无限次减为有限次，无论是有限重复多少次，好的结果都一定会消失。因此，皇帝的后代屡屡破坏规则，开始过分掠夺，从博弈论的逻辑来看，也就不奇怪了。
还要特别强调，用传统的和体制外的制衡手段，来遏制国家的掠夺之手，不仅有很大的成本和代价，而且这些成本和代价，会随着技术进步和社会发展，越来越大。当今的技术条件，已使国家的强制手段大大加强，由空间、时间和信息等原因决定的税收成本大大降低，现代社会里国家所具备的强制能力和掠夺能力，是前所未有的。因此，当今社会比过去更加迫切需要有制衡国家的力量。与此同时，国家之间的战争，从冷兵器到热兵器，又从常规武器到大规模杀伤性武器，其破坏力已不可同日而语。这时，大国之间若继续靠武装竞争和战争来互相制衡，风险与成本之高，已无法承受。从经济本身的需要来看，在传统社会中，交易的种类有限，规模很小，更可能依靠私人之间的关系、社会约束、个人信誉、血缘关系等机制，帮助个人间履行合同。但经济发展到一定水平之后，大规模投资、科学研究、创办和管理现代企业，这些活动，牵涉到的人特别多，金额特别巨大，时间特别长，产权关系特别复杂，这个时候就不能靠私人关系来维持合同了，而是需要法律来确定各方面的关系，需要国家来作为合同的执行者，来保证这些关系的严肃性。没有现代国家制度，要产生现代化企业，会困难重重。继续采用模糊信息，成本就比过去大得多。由于这些原因，现在比以往任何时候都更要提倡现代国家制度，提倡用法治、民主和分权的手段，来解决国家制度设计中的“本质两难”。
纵观世界历史，我们发现，在我们这个星球上，国有经济占主体的国家都未能实现经济长久和持续的增长。相反，经济持续发展、国家繁荣强大、人民生活水平不断提高的国家，都是非国有经济占主导地位的国家。
这个现象背后的原因是什么呢？
首先，前面曾指出，经济分权是法治与民主、现代国家制度的经济基础。国有经济占主导地位，违反了经济分权的原则，破坏了现代国家制度的经济基础，而没有好的国家制度，经济的持续发展和繁荣是没有保证的。除此之外，我们还可以从国家作为一个“经济实体”，作为一个管理者、生产者和消费者的角度，来理解经济资源在国家手中过分集中所造成的种种问题。
经济实体与经济发展
下面归纳的五大问题，足以说明为什么从长远来看，以国有为主体的经济总是效益不佳。
一、权力寻租。寻租是所有国家官僚机器共同具有的特点。寻租是在两个层次上进行的，一个是机构的寻租，一个是机构中个人的寻租。国家之间的区别只在于，官僚机器有大有小，相应地，寻租的机会和数量也有多有少。不难想像，国家管的事情越多，它的官僚机器就越庞大。国有制为主体的国家，官僚机构都十分庞大，寻租活动也随之膨胀，由此造成经济效益的损失也随之增加。
二、对代理人的监督。所有者和管理者分离的所有企业，无论在哪个国家，公有还是私有，都存在代理人的问题。但在国有企业，也就是政府控制的企业中，这个问题要比非国有企业中更加严重。之所以如此，是因为在国有制下，政府与企业的关系更加密切，软预算约束问题因而更加突出。密切的政企关系和软预算约束，破坏了对管理人员的市场监督，使得监督的效果大受限制。
对代理人监管的手段很多，可分为按内部和外部手段，也可分为行政和市场手段。内部监管体系就包括董事会、监事会、会计原则等，而外部监管体系包括政府的监管机构、独立的外部会计师事务所、审计等。市场监督有产品市场、资本市场和劳动力市场来监督企业的管理者。
所谓市场监督机制，就是通过价格机制所提供的信息，对管理者进行的监督。在资本市场上，投资人随时都会观察企业的表现。当认为企业经理人没有努力，企业效益有下降的倾向时，银行就会停止贷款，股东就会卖掉手中的股票(相关:理财 财经)，这些都会导致股票价格的下跌。股价的下跌和企业效益提高的潜力，使经营不善的企业成为并购者攻击的对象，并购的结果往往是企业高层管理的人事更迭。资本市场监督，是投资者用脚投票的过程；在产品市场上，企业的产品若缺乏价格、质量和品种等方面的竞争力，就很难赢得消费者。产品市场监督，是消费者用手中的购买力投票的过程；在经理人员劳动力市场上，雇主以经理人过去的业绩为依据，决定他们的市场价值。奖惩机制促使经理人要选择把企业做好，获得个人的高回报。
与行政监督相比，市场监督有两大优点：首先，行政监督者常常与企业的利益不相关或不太一致。而市场监督则是利益高度相关者、利益有矛盾和冲突者在监督管理人员。比如，在行政监督中，政府官员本身的利益和这个企业的利益没有直接的关系，监督得好或差，对官员个人利益并没有多大影响。就监督的官员而言，通常的情况是，帮你过关则自身获得的好处更多。因此，即便没有被蒙蔽，从事行政监督的官员也会选择“睁只眼闭只眼”。更有甚者，监管者如果存在寻租行为，那么行政监督不但起不到监督的作用，反而会成为腐败的源泉。而在市场监督中，投资者是用自己的钱在投资，看到企业效益在滑坡，他一定会首先保护自己的利益，赶快想办法把自己的资本抽出来，而不可能为了保护管理人员，不使用这个信息。同样，在产品市场上，消费者不会为了照顾企业的利益，去买一个高价的次品，使自己的利益受损。劳动力市场也是如此；其次，行政监督是有限的人在有限的时间里所做的监督，而市场监督则是大量的人随时随地都在做的监督。如行政审计，是有时间和人员限制的，审计机构派几个人来，审计结束就离开，因而也就容易被企业管理人员收买或者蒙蔽过去。而在市场监督中，资本市场、产品市场和劳动力市场，牵涉到千千万万的人，这个监督无时无刻不在进行。在这样的监督机制面前，管理人员那种“瞒过一时”、“搞定这几个人”的事情，难度会大得多，或者基本不可能。市场监督的机制因监督者的自身利益、人数和监督时间上的这些特点，是行政监督难以取代的监督机制。
市场监督这些不可替代的特点告诉我们，对企业经理人员的监督，如果始终跳不出行政监督的圈圈，要做好是很难的。当然，市场监督也有它的不足，比如说时间的滞后、信息的不对称等。正是因为有这些不足，即使在成熟的市场经济国家，公司还是会产生不诚信的丑闻，政府还是要采取必要的监管措施。可以说，为了最大限度保证监督的力度和效果，必须市场监督和行政监督并举，内部和外部监督并重，各种监督手段、十八般武器全部用上。
三、经理人保护。与代理人和监督问题相对应的，是对经理人员利益的保护问题。优秀的经理人员，是非常稀缺的资源，对一个企业的成功，往往具有无可替代的重要性。因此，如何保护经理人员的利益，调动他们的积极性，是现代企业制度设计中，与如何设计监管机制同等重要的问题。
一般来说，如果一个企业存在一个特别大的大股东，对经理人员利益的保护就很难做好。当一个企业有困难的时候，企业所有者往往不惜重金把最优秀的人才请来，把经营状况扭转过来。一旦企业已经走上正轨，缺了谁企业也能正常运行和盈利的时候，所有者就有种种理由希望高薪聘请的管理者离开。所以，如果坚持国有独大，无论是否上市，国家是大股东的事实已成为既定，且这个股东比任何一个大股东都来得更强大之时，国有企业包括上市的国有企业的经理人员会普遍缺乏安全感。
作为理性人，国企经理人在缺乏安全感时，他们的注意力就不会放在提高企业效益，而是放在采取措施来保护自身利益上。首先，经理人员会把和上级领导的关系，看得比企业的经营效益更重要，因为他的前途不是取决于效益，而是取决于关系；其次，因为企业已经办好了，经理人员的价值就过时了。油水大了，来争夺这个位置的人就多了。这样现有的管理人员就会有危险。所以，除了要和上级领导搞好关系外，经理人员保护自己的另一个重要措施，就是不把企业办得太好，而是要尽量把企业办得大、乱、虚、杂，让企业内部关系，包括债务关系，变得错综复杂。这样，政府一般就不会轻易去动这个企业的高层管理，因为一动，企业有可能会办垮，随之而来的就业问题、偿还银行贷款的问题、地方形象受影响的问题，都会使政府非常头痛。做成这么一个局面，经理人员的利益就得到最好的保护了；最后，企业办好之时，就是个人下台或退休、过清贫生活之日。这一前景，也使经理人员更加容易产生干好不如多捞的想法，为了保护自身利益，能捞时要尽量捞。经理人员这些保护自身利益的措施，都有损企业长期和短期的利益与效益。经理人员要采取措施保护自身利益，这是所有企业中的共同现象。当存在特别强大的大股东、经理人员利益特别没有保障时，这一问题就变得更加严重和突出。
在西方的企业中，为了解决经理人利益保护的问题，采用了两类方法：一是合同方法，在合同内容上下工夫。西方一些企业曾推行的“金降落伞”（Golden Parachute）制度，属于通过合同保护经理人员利益的例子；二是在企业所有权设计上下工夫。西方的上市公司，股权普遍相当分散，这样有助于增加经理人员的安全感，保护他们的积极性，这是通过所有权设计保护经理人员利益的例子。
四、行为扭曲。政府控制大量资源时，社会成员一定存在强烈的争夺政府资源（包括获得土地、资金、政策和国企的业务合同等）的动机和行为，而这种行为往往是扭曲的，从而有损效益。比如，按照效益的原则，一个企业应该有适当的发展速度。但如果按照这个速度去发展，该企业却进入不到几强或龙头企业的行列，从而无法获得政府的特殊支持（无偿或者低价土地、优惠利率贷款和一些保护性政策等）。在这种情况下，企业宁可在效益方面受些损失，也要超速增长，赶快做大，成为龙头企业，得到政府资源的支持，这样下一步的发展就容易了。在这种动机的驱使下，一大批高速增长却效益低下的企业也就应运而生。有时，即使政府出于好意要做的事情，也会导致人们行为的扭曲，做出有损效益的事情。比如最近几年，中国政府要求国有银行降低不良资产比重，为上市创造条件。政府这一要求，本是出于良好动机，目的是实现国有银行改革和提高国有银行效益。但国有银行为了使不良资产的比重在短期内尽快下降，争取早日上市，却选择了大规模增加贷款总额的做法。其后果是，导致经济过热，未来不良贷款比重进一步增加，银行风险进一步增加。
政府掌握的资源，会导致争夺这些资源的行为和效益的损失，这也是世界各国的共同现象。在19世纪的美国，政府为了鼓励铁路的发展，将铁路两侧的土地无偿赠予铁路投资人。结果，为了获得土地，很多人盲目投资，甚至出现两个城市之间存在多条铁路并存、分别属于不同公司的现象，造成巨大浪费。国家之间的差别只是在于扭曲的程度。不难理解，这种扭曲的程度，是和政府掌握多少资源成正比的。政府掌握的资源不多，人们就不会多费心机和投入去争取政府资源。政府掌握的资源特别巨大，人们就会不遗余力去争夺政府资源。行为扭曲造成的社会资源的浪费和损失，和政府掌握的资源多少是成正比的。
五、政府目标。以上讨论，都是基于政府出于善意，想要好的经济效益时，管理上可能出现的困难。实际上，政府还有很多非经济的目标。政府有非经济目标并不奇怪。国家之间的不同之处只在于，政府有多少手段可以实现其非经济目标。在一个以私有经济为主体的经济体中，政府的举动如果需要私人掏腰包，那就不容易得到支持。而在以公有制为主体、政府直接控制了大量资源的经济中，国企的管理者通常会乐意拿出不属于自己的资源，去迎合政府的需要，满足政府的非经济目标。这样做，他们牺牲的是企业的利益，换来的是个人的光明前途。大家很容易将企业效益不佳与国企存在代理人问题、政府无法更有效地监督管理者联系起来。而这里我们看到的，不是管不住，而是国企管理者的行为太容易与国家保持一致，太愿意去迎合政府的各种政策需要。这可以算是公有制的一种政治代价。
从以上可以看出，政府控制资源太多，有损效益的行为得到鼓励，大大膨胀，如政府机构和部门的寻租行为，争夺政府资源的行为，和配合政府非经济目标的行为等。不难想像，在这样的大环境下，要建立和形成高效益的现代企业制度是非常困难的。
需要再次强调，以上指出的问题，都是不分国别而存在的共同问题，是无法在国有制和国有资源保持统治地位的前提下解决的。国家之间的差别，只在于问题的大小。当国家过多掌握资源和国有制占主导地位时，这些问题被放大，变得更加严重和难以控制，因此也很难实现经济持续健康发展。
向理想状态过渡
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯三年前到明尼苏达大学演讲时，曾对制度经济学的现状有一个判断。他说，我们现在比较清楚的是，什么样的制度有利于经济的发展，不太清楚的是，怎样才能从一个不利于经济发展的传统制度，过渡到一个有利于经济发展的好制度。
除了对现状的判断，道格拉斯·诺斯这个讲话给我们的最大启示就是，在理解国家与经济的关系时，不要把静态问题和动态问题混淆。在讨论静态问题时，我们关心的是，什么是国家与经济之间关系的理想或非理想状态。前面的讨论，实际上都集中于这一问题。而在讨论动态问题时，我们的出发点则是制度与经济在不理想状态下的互动，特别是有没有可能、在什么条件下，才能从非理想状态向理想状态过渡。
对制度与经济在不理想状态下的互动，可以这样来总结：在落后国家里，市场发育还不完善，人民普遍贫穷，财富和权力集中在少数人手中，公众的教育水平低下。这时，因为缺乏必要的经济和社会基础，很难建立一个稳定的现代国家制度。而制度的落后，又反过来制约着经济的发展，使一个国家长久地陷入贫困之中。这种互动会把制度和经济导向何方？要打破这一恶性循环，是应该先努力改变制度，还是先努力发展经济呢？
让我们来看一些国家的实际经验，对从原有的体制出发，制度与经济如何开始一种良性的互动，最终过渡到理想的状态，做一些初步的猜想——
17世纪中期，英国通过“光荣革命”所建立的议会制度，为随后的工业革命创造了良好的制度条件。和中国历史上不同，在英国，初期的经济和技术进步并未被统治者扼杀。其原因是，英国不是那种王权可以畅通无阻的大一统的中央集权制国家。在曼彻斯特等远离王权控制中心的地方，地方贵族乡绅为了自身利益，积极地抵制王权，保护了新兴工业阶级的利益。正是在这种保护下，初期的经济发展没有夭折，而经济的发展造就了新生的资产阶级，为后来的政治改革创造了经济和社会条件。日本的经验跟英国比较类似。在幕府时代，日本和中国一样，是一个闭关锁国的国家。但日本各地的大名，特别是本州南部的大名，为了自身的利益，对幕府禁止对外通商的命令阳奉阴违。他们通过走私等手段，开展对外贸易，发展经济，逐步孕育和积累了非常强大的经济实力，这些地方的大名也成为当地新生资产阶级利益的代表。当经济力量强大到一定程度的时候，他们就联合起来，打着政归天皇的旗号，武装“倒幕”，成功地进行了明治维新这场政治变革。
在欧洲大陆和二战之后的东亚，我们看到的是，国家之间的竞争使得一些集权国家的统治者不得不注重经济发展。经济的发展，又反过来成为推动政治改革的重要力量。这些经验中，存在一些有规律性的东西。我们前面曾经指出，即使在现代国家制度形成之前，也存在一些传统的约束国家的因素。当这些因素足够强大和有利时，即使没有现代国家制度，经济也能获得相当程度的初步发展。正是这种传统体制下经济的初步发展，启动了国家与经济关系进入良性循环的过程，为将来的制度变革创造了条件。
国家与经济的关系
国家在经济生活中，具有双重身份。它既是具有消费和生产功能的经济实体，也是经济规则的制定者和强制执行者。但无论它以哪个身份出现，国家占有和支配的资源太多，就会成为一个不利于经济长期和稳定发展的因素。现代国家制度最重要的特征，就是国家不再具有超越一切、不容置疑的绝对权力，而是在国家制度内部存在制约与平衡，使国家在积极有效地发挥它应起的作用的同时，无法滥用权力，成为掠夺之手和寻租之源。这种制约与平衡的机制，就是法治与民主。实现法治与民主的经济基础，是经济资源的分散，是非国有经济发挥充分作用的市场经济制度。
站在历史的高度，以世界的视角来探讨国家与经济的关系，可以看到，法治与市场的结合，是一条经济持续稳定发展和繁荣昌盛之路。而要创造好的法治与市场环境，前提是要减少国家对资源的控制，包括减少国有制在经济中的比重。
从动态的角度来看，在经济获得初步发展之前，强调政治改革由于缺乏经济基础，容易成为不现实的空想，造成比较大的社会冲突和社会资源的浪费。从历史经验来看，国家制度与经济发展的良性互动关系，往往始于充分利用传统体制下有利于经济发展的因素，为经济发展创造条件，使经济能在传统体制下获得初步的和尽量充分的发展。因此，集中精力发展经济，不失为明智有效的第一步。
（本文在刊登时有删节，全文参见中信《比较》第18辑）
