中国目前的政府间财政关系以1994年确立的分税制为基本架构。当时，在中央与省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架，做出了短期内在省以下实行“过渡状态”的设想，寄希望于其后在动态中使分税制在省以下也逐步进入规范贯通的境界。

但实际情况是，1994年之后，省以下体制在分税制方向上却几乎没有取得实质性的进展。在上下级政府间的财权与对应事权的安排上，财权的重心上移而事权的重心下移，在全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端（省、市/地）在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，其财政资源不足以满足当地的公共支出需要，欠发达地区的反映最为强烈。

本来，使地方政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是市场经济大国通行的分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，为什么在中国的财政体系中却没能体现出来？

基层困难源于财政架构

中国农村税费改革以来的实践表明，基层困难（农民和基层政府都困难）问题已牵一发动全身。省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”（中央—省—地/市—县—乡）的大框架有直接关系。

在中国政府间财政体系中，由于省以下还一直没有真正实行分税制，所以“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层困难和问题，并不是分税制之过，恰恰是因为没有真正进入分税制轨道，而在实际中执行下级政府与上级政府之间讨价还价的财政“包干制”、“分成制”，其负面作用不断累积和放大。讨价还价的财政安排与明确收入分享的分税制本质上是不相容的，要解决这一问题，唯有在省级以下继续推进分税制。

既然要搞分税制，不可避免要借鉴市场经济的国际经验，并立足国情找到实施方案。从前者说，在五级财政框架下搞分税制，无任何国际经验可循（国际经验的普遍模型是“三层级”：中央/联邦—省/州—县/市）；问题的症结于是就表现在：五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质，实际上“无解”。

按中国目前的地方政府间财政架构，是看不清方向和找不到摆脱分税制改革后“过渡状态”的路径的。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税？因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间不相容性，而且这一不相容性日渐明朗和突出。

财政层级应当扁平化

目前中国部分地区开展的“省管县”（省级政府在财政上直接管辖省内各县）和“乡财县管”（县级政府在财政上直接管辖县内各乡）等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。

在这类改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍；“乡财县管”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。中国如在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上“修成正果”，则有望进一步推进到贯彻落实最高决策层“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政府变为县级政府的派出机构；地级能不设的则不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。

按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗：促使事权的划分清晰化、合理化，并构建与事权相匹配的分级财税体制，明显降低行政体系的运行成本。

若这一简化财政层级的努力再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将决定性地缓解基层财政困难，形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制；而目前开展的财政层级扁平化试验已是一个良好开端，把握中国政府间财政体系改革下一步的大思路关键在此。

（  作者：贾康 2006年2月16日 星期四 作者为中国财政部财政科学研究所所长。）