政策工具或称政策手段，是为政策目标服务的。宏观经济政策目标变了，工具自然也会相应变动。这种变化的中心是以财政政策为主转变为以货币政策为主。
以财政政策为中心的年代
凯恩斯被称为“财政主义者”，其含义是在他的政策工具箱中，只有财政政策最重要。凯恩斯认为，有效需求不足的重要原因之一是私人投资需求不足。决定私人投资需求的是资本边际效率（预期的未来利润率）和利率。在资本边际效率递减的情况下，如果能降低利率，货币政策当然就有效。但由于流动偏好（人们对现金的偏好）的存在，利率并不能无限下降。当利率下降到一定程度时，就会出现无论货币是如何增加，利率也不下降的“凯恩斯陷阱”。这就使货币政策的作用受到限制。
因此，凯恩斯并不重视货币政策，只重视财政政策，尤其是支出于公共工程的赤字财政政策。这种观点也是当时政策现实的反映，罗斯福新政也好，欧洲各国振兴经济的计划也好，都是以财政政策为中心的。
在1950年代时，这种情况并没有很大变化，杜鲁门也好，艾森豪威尔也好，都把增加政府财政支出作为主要政策工具。各国在振兴本国经济时，也把财政政策作为主要手段。那时的财长风光得很，像美联储主席这样的央行行长并没有今天格林斯潘的威风。
货币政策受到重视
变化开始于1960年代。当美国的凯恩斯主义者把政策目标定为增长时，他们强调了财政与货币政策双管齐下。就财政政策而言，已经不仅仅是增加政府财政支出了，而是更多地运用了减税。这两种财政政策的机制并不相同。前者通过乘数效应刺激总需求，但政府支出挤出了私人投资，有其不利作用。后者旨在增加私人消费和投资，拉动经济。
从实际效果看，对经济作用更大的还是减税。1960年代肯尼迪和约翰逊政府的减税对经济有积极作用。1980年代的里根政府和现在的布什政府都成功运用了减税政策。在财政政策用减税代替增加政府支出拉动经济是财政政策工具的变化。在财政政策发生这种变动时，货币政策得到了重视。当然这种作用更多的还是对财政政策的配合，以消除挤出效应。
货币政策真正受到重视还是在1980年代之后。抑制1970年代高达两位数的通胀引起社会各界的关注。根据货币主义的解释，通胀的最主要根源是货币量发行过多。没有控制住货币发行量必然引起通胀，正如没有拧紧水龙头，水会溢出澡盆一样。过去的扩张性财政政策引起严重赤字也难以为继了。这时货币政策工具成为消除通胀最有力的工具。美联储当时的主席沃尔克（Paul Volcker）坚定地实施紧缩性货币政策，成功地实现了低通胀。由此证明了，货币政策是稳定物价最有力的工具，短期与长期中都是如此。
如果仅仅用控制货币量的工具来实现物价稳定，这还算不上什么突破。1990年代克林顿当政时期在保持低通胀的同时实现了充分优点，并消除了财政赤字，大大减少了政府债务，这是货币政策的功劳。美联储降息刺激了股价上扬，引起消费和投资增加，这成为经济繁荣的动力。同时又适时小幅度降息，防止了通胀的出现。与此同时，财政政策作为刺激经济的工具淡出，适当的增税使财政预算好转。格林斯潘成为历史上最成功的美联储主席。克林顿时期美国经济繁荣，格林斯潘功不可没，货币政策成为调节经济最重要的工具。
货币政策成为最重要的政策工具与宏观经济政策由增长变为稳定密切相关。与财政政策相比，货币政策决策时滞短，即作出决策所需要的时间短，但其对经济发生影响需要的时间却长。一般而言，货币政策实施6个月之后才对经济发生作用。而且，它的作用是间接的。这样，货币政策就不会像直接、迅速作用于经济的财政政策那样引起经济大起大落。货币政策不能使经济迅速上升，这就有利于稳定。当政策目标是稳定而不是增长时，货币政策能更好地实现目标，这是许多国家更加重视货币政策的原因。
此外，许多国家越来越多地强调市场机制的调节作用，政策的目的更多的是为市场机制的有效运行创造一个稳定的宏观环境。这种稳定的环境就要保持物价与汇率的稳定，而货币政策对货币和汇率有至关重要的作用。中性货币政策被越来越多的国家采用，这种政策不直接调节经济生活，也能避免政策成为不稳定的根源。
财政政策淡出，货币政策受到重视，成为当代宏观经济政策的一个重要特点。但是，要货币政策能有效地起到稳定的作用，需要一些条件，其中最重要的是保持央行的独立性———从制度上保证央行能避开政治压力作用独立的货币政策决策，这正是我们下一篇文章的主题。
（作者系清华大学EMBA项目教授）
